(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 법 제정의 배경

정부는 지난 2월 7일 노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법 주요 내용을 발표하였다. 특별법에서 정의하는 ‘노후계획도시’의 정의는 택지조성사업이 끝나고 20년 이상 경과한 100만㎡ 이상의 택지 등을 말한다. 세부적인 기준은 시행령에서 별도로 규정할 예정이다.

일반적으로 건축물이 30년 이상이 되면 노후화되었다고 판단하고, 안전진단을 받아 최소 D등급 이하로 판정될 경우 재건축을 추진할 수 있는 요건을 갖추게 된다.

여기서 노후불량건축물의 정의는 「도시 및 주거환경정비법」 제2조에서 건축물이 훼손되거나 일부가 멸실되어 붕괴, 그 밖의 안전사고의 우려가 있는 건축물, 내진성능이 확보되지 아니한 건축물 중 중대한 기능적 결함 또는 부실 설계시공으로 구조적 결함 등이 있는 건축물로서 대통령령(시행령)으로 정하는 건축물, 그리고 주변 토지의 이용 상황 등에 비추어 주거환경이 불량한 곳에 위치하며 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 건설하는 경우 건설에 드는 비용과 비교하여 효용의 현저한 증가가 예상되는 곳으로 대통령령(시행령)으로 정하는 바에 따라 특별시광역시특별자치시도특별자치도 또는 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 조례로 정하는 건축물, 마지막으로 도시미관을 저해하거나 노후화된 건축물로 역시 대통령령(시행령)으로 정하는 바에 따라 시도조례로 정하는 건축물을 노후불량건축물로 정하고 있다.

과연 1기 신도시를 위한 노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법에서 정의하고 있는 건축물이 모법인 「도시 및 주거환경정비법」에서 정의하는 노후불량건축물에 해당하는지 판단해야 한다.

그러나 이번에 제정하는 특별법은 30년이 되기 전부터 ‘노후계획도시’를 정의하고 선제적으로 계획을 수립하여 30년이 지난 시점에 정비사업을 신속하게 추진할 수 있도록 미리 법을 제정하는 것에 법 제정의 취지가 있다고 본다.

사실 이것은 윤석열 대통령이 후보시절 공약한 ‘1기 신도시 특별법’이 나온 것이다. 1기 신도시만 대상으로 하게 되면 역차별 논란이 일어날 수 있어 대상 지역을 100만㎡로 늘린 것이지만 결국은 1기 신도시를 위한 법으로 소외되는 지역과는 역차별성 문제가 대두될 수밖에 없다.

특히, 1기 신도시는 이미 택지조성이 완료되고 지구단위계획이 수립된 곳이다. 단지 대부분의 단지가 용적률 200% 전후로 사업성이 크지 않다는 것이 특징이다.

그래서 이번 특별법에서는 사업성 개선을 위한 용도지역 상향에 대한 법적인 근거를 마련하고, 주민들이 수립하기 어려운 이주대책을 지방자치단체에서 수립하도록 하였으며, 절차 간소화 등으로 사업추진 속도까지 높여준다는 것이다.

왜 100만㎡인가?

택지조성사업이 끝나고 20년 이상 경과한 100만㎡ 이상의 택지 등으로 정한 이유는 수도권 행정동 크기가 인구 2.5만명, 주택 1만호 내외로 도시 단위 광역적 정비가 필요한 최소 규모에 해당한다고 이렇게 정했다.

1기 신도시를 비롯하여 수도권 택지지구, 지방 거점 신도시 등이 특별법이 적용되는 주요 노후계획도시가 될 것이며 택지지구를 분할하여 개발한 경우를 고려하여 시행령을 통해 하나의 택지지구가 100만㎡에 미치지 못하는 경우라도 인접연접한 2개 이상의 택지 면적의 합이 100만㎡ 이상이거나 택지지구와 함께 동일한 생활권을 구성하는 연접 노후 구도심(시행령에서 구체화) 등도 하나의 노후계획도시에 포함될 수 있도록 한다는 것이다.

그런데 서울을 비롯한 대도시는 이보다 작은 규모의 공동주택단지가 많다. 100만㎡를 평으로 환산하면 30만평 정도가 된다. 30만평 정도면 용적율 200%에 국민주택규모(전용면적 85㎡ 이하) 아파트 약 1만가구 이상 최대 1만 5천 가구가 들어설 수 있다.

다시 말하면 대도시의 몇 천 가구단지들은 면적이 작아 이 법 적용을 받지 못하는 역차별단지가 될 수 있으며 서울을 비롯한 대도시의 대부분 단지는 적게는 500가구에서 많게는 5천 가구 정도로 역차별 대상이 된다.

기본방침 및 기본계획의 수립과 특별정비구역의 지정

기본계획에는 노후계획도시의 공간적 범위, 해당 지역 내 특별정비(예정) 구역 및 선도지구 지정계획, 기반시설 확충 및 특례 적용 세부 계획 등이 담겨 있으며 시장군수가 수립한 이후 도지사의 승인(도지사는 국토부 장관과 협의)을 받아 최종적으로 확정된다. 특별시장광역시장특별자치시장특별자치도지사는 별도 승인 없이 국토부장관과 협의하여 기본계획을 수립할 수 있다. 즉, 사업속도가 빠를 것이라는 말이다.

그러나 시, 도에서 알아서 이주계획도 세워야 하고 개발도 해야하는 것이 문제다. 또한 특별정비구역은 대규모 블록 단위 통합정비, 역세권 복합고밀개발, 광역교통시설 등 기반시설 확충, 이주단지 조성 등 도시기능 강화를 위한 다양한 사업이 추진되는 구역을 말한다.

특별정비구역으로 지정되면 용적률건폐율 등 도시건축규제와 안전진단 규제 등이 완화 적용되는 등 특별법에서 정하는 각종 지원 및 특례사항이 부여되며 원칙적으로 시장군수 등 지정권자가 특별정비구역 지정과 계획수립 등을 주도하되 국가에서도 관계 지원체계를 마련하여 구역지정, 계획수립, 인허가 절차 등을 적극적으로 지원할 계획이다.

특히, 특별정비구역에 대한 특례와 지원을 살펴보면 특별정비구역은 도시기능 향상, 도시 재창조, 이주대책 실행 등 공익적 목적을 가지는 사업들이 함께 진행되는 구역이라는 점을 고려하여 각종 특례와 지원사항을 부여한다. 문제는 특별정비구역은 앞으로 대규모 정비사업을 해야하는데 이때 발생하는 이주수요로 인한 주택가격 상승(전세가격 상승으로 인한) 등을 억제하기 위해 대책도 필요하며 특히, 이주수요를 분산시키고자 하는 정책도 병행되어야 한다.

특별정비구역의 지정에 따른 혜택

첫째, 재건축안전진단 면제 또는 완화다. 특별정비예정구역 내에서 자족기능 향상, 대규모 기반시설 확충과 같이 사업 공공성이 확보되는 경우 안전진단을 면제하고 곧바로 특별정비구역 지정계획수립 등 사업 절차를 진행할 수 있도록 하였다.

즉, 사업공공성이 확보되는 곳에 안전진단을 면제한다. 특별정비구역은 이주수요를 분산하는 등 공공성 확보를 중요하게 생각하고 있는 것이다. 물론 공공성 확보를 위해 여러 면제와 혜택을 줄 수 있다.

둘째, 용적률, 용도지역 등 도시건축규제 완화다. 자족기능 강화와 기반시설 구축을 위한 유휴부지를 확보하고 주택 10만호 공급 기반 마련이라는 대통령 후보시절의 공약사항 실현 등을 위해 용적률 규제는 종상향 수준(예: 2종 → 3종준주거 등, 시행령 규정)으로 완화되며, 용도지역도 지역 여건에 따라 변경이 가능하도록 규정을 마련하였다.

리모델링의 경우에도 특별정비구역 내 세대수 추가 확보 효과를 고려하여 현행 15% 이내 증가보다 세대수 증가를 허용하기로 하였다. 즉, 증가 세대수의 구체적 범위는 시행령에서 규정하기로 하였지만 결국 임대주택 공급을 늘리려는 정부의 의지로 판단된다.

셋째, 절차의 간소화 등이다. 특별정비구역 내에서 진행되는 모든 노후계획도시 정비사업에는 통합 심의 절차를 적용하여 보다 신속한 사업 추진이 가능하도록 할 계획이다. 노후계획도시 정비에 필요한 기본계획 수립 등에 수반되는 각종 비용을 국가 또는 지방자치단체가 지원할 수 있도록 보조 및 융자 규정을 마련하였으며, 사업을 촉진하고 사업시행자의 부담을 경감하기 위하여 다른 사업법과 유사한 수준으로 각종 부담금 등을 감면할 수 있는 조항도 마련하였다.

특별정비구역 내 사업시행

특별정비구역은 다수 단지를 통합 정비하기 때문에 사업을 원활히 추진하기 위해 기본적으로 하나의 사업시행자(조합 등)가 사업을 추진할 수 있는 범위 즉, 간선도로로 둘러싸인 1개의 블록 등 특별정비구역 최소기준은 시행령과 기본방침에서 구체화한다.

예를 들면 4개의 아파트 단지를 복합개발하는 경우 자족시설 확보 시 4개 단지를 1개의 특별정비구역으로 지정하여 사업을 추진할 계획이다. 다시 말하면 정부는 하나의 사업자(조합 등)는 정부가 관리하기 쉽고 가격상승을 억제할 수 있으며 공공물량 등 공공성을 강화하기 쉬운 면이 있다.

그러나 사업 여건에 따라 자체적으로 하나의 조합 구성이 어려울 경우 시장군수가 통합 조합, 신탁업자, 공공기관 등 통합개발 추진역량을 갖춘 자를 단일사업시행자로 지정할 수 있도록 했다. (물론 세부지정절차 및 사업자 요건은 시행령에서 규정)

아울러 불가피하게 다수 사업시행자가 사업을 시행하는 경우 효율적인 사업 추진을 위해 특별정비구역 지정단계 초기부터 사업 전(全) 단계를 관리하고 사업시행자를 지원하는 총괄사업관리자 제도도 도입한다. 총괄사업관리자는 시장군수 등이 특별정비구역 내 다양한 사업들을 체계적으로 추진하기 위하여 구역별로 1인(법인)을 지정할 수 있다. 이는 총괄사업관리자와 구역별 1인(법인) 또한 원활한 개발사업과 무엇보다 관리하기 쉽게 하기 위함이다.

이주대책 수립 및 적정한 초과이익 환수

1기 신도시의 경우 지난 1992년부터 1996년까지 5년 사이에 주택공급이 대부분 이루어져 재건축 시기가 일시에 도래하는 바, 질서 있고 체계적인 정비와 주택시장 불안을 최소화하기 위해서는 체계적인 이주대책 수립이 필요하다. 이는 질서 있고 체계적인 정비는 가격을 최대한 조정하고 빠르게 완공해서 공급을 늘리기 위함이다.

또한 주택시장 불안(멸실로 인한 공급 부족에 수요증가로 가격상승과 임대료 상승)을 최소화하기 위해 체계적인 이주대책(공공물량 확보와 차후 개발할 지역의 이주수요를 분산하기 위해 빠르게 먼저 공사) 수립이 필요하며 이를 위해 지방자치단체가 이주대책을 주도하고 정부가 이를 지원하는 형태로 규정하였다.

정부와 지방자치단체는 이주대책이 계획대로 실행되도록 이주대책사업시행자를 지정하여 이주단지 조성과 순환형 주택의 공급을 추진하게 할 수 있다. 매우 바람직한 형태라고 생각한다. 즉, 이주대책사업시행자 지정은 이주관리 차원이며 순환형 주택공급은 공공물량과 차후 이주수요를 분산하기 위함이라고 판단된다.

또한 신속한 이주단지 조성, 순환형 주택공급을 위해 모듈러주택(현재 국내 기술은 12층까지 가능) 등 활용 검토가 실제로 진행된다면 12층 정도의 공공주택을 짓겠다는 뜻이다. 모듈러는 12층 한계와 구조적으로 사용연도가 오래되면 하중 문제와 수도관 등 각 블록 연결 부위 문제가 발생할 수 있다. 그러나 빠른 속도와 가격 절감의 장점도 있다.

특별정비구역은 각종 특례가 집중되므로 적정 수준의 초과이익을 환수하여 지역 간 형평성을 확보하고 기반시설 재투자 재원 등으로 활용할 필요가 있다. 이에 초과이익을 환수할 수 있는 근거를 마련하는 한편, 통상적인 수단인 공공임대주택 외에 공공분양, 기반시설, 생활SOC, 기여금 등 다양한 방식의 기부채납이 가능하도록 하였다. 한마디로 초과이익의 환수와 지역 간 형평성을 고려한 환수는 공공성 강화라고 생각한다.

노후계획도시특별법 제정의 아쉬운 점

윤석열 정부가 후보시절 공약으로 내놓았던 1기 신도시특별법이 즉, “노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법”이라는 이름으로 지난 2월 7일 발표하게 된 것이다.

그런데 문제는 왜? 1기 신도시만을 위한 특별법인가? 1기 신도시특별법을 만들겠다고 선거공약으로 내 놓았다고 해서 모든 국민이 찬성한 것은 아닌데 왜 1기 신도시만을 위한 특별법인가? 차라리 모든 노후불량주택단지들이 골고루 혜택을 볼 수 있는 그런 특별법을 만들거나 모법인 「도시 및 주거환경정비법」을 개정하여 골고루 혜택을 받을 수 있는 방법은 없는가? 자세히 들여다보면 매우 바람직한 내용들도 많지만 소외감을 느낄 수밖에 없는 내용들도 있다.

그 대표적인 것이 바로 노후불량건축물의 기준년도와 면적 제한이다. 신축한 지 20년 이상 경과한 100만㎡ 이상의 택지 등으로 정한 이유가 수도권 행정동 크기가 인구 2.5만명, 주택 1만호 내외로 도시 단위 광역적 정비가 필요한 최소 규모에 해당한다고 해서 정했다고 한다.

그렇다면 20년 이상 경과한 노후불량건축물과 100만㎡미만에 거주하는 사람들은 국민이 아닌가? 또한 특별법에서는 공동주택외 단독택지에 대한 정책 가이드가 없다. 단독주택에 거주하는 사람들은 역차별 받고 있는 것은 아닌가? 다음 선거에서는 2기 신도시도특별법을 또 만들 것인가? 하는 아쉬움이 크다.

구도시에서는 100만㎡ 이상의 아파트 단지가 별로 없다. 인근지역과 연접하거나 하나의 지역으로 구획하여 개발할만한 아파트 단지도 많지 않다. 결국, 기존도시가 아닌 1기 신도시만을 위한 특별법이 맞다. 1기 신도시에 살지 않는 사람들의 역차별과 단독주택에 살고 있는 사람들의 역차별 그리고 면적이 애매하게 적어서 해당되지 못하는 국민들은 아쉬움이 많을 것이다.

정부는 법을 제정하는 과정에 1기 신도시가 아니라도 시간이 경과하면 건축물은 노후불량해지는데 이를 대비하여 소외자들에 대한 최소한의 배려가 필요하다. 한마디로 적용면적의 탄력적 운영이 필요하다는 말이다. 법은 누구를 위한 법이 아니라 국가와 국민을 위하고 사회를 안정시킬 수 있는 법이어야 한다. 정부의 법 제정 목적과 방향성은 이해하지만 국민 누구나 소외됨이 없고 차별됨이 없는 그런 법을 제정해 주기 바란다.

[프로필] 권대중 명지대학교 부동산학과 교수