1. 의의

재산세는 부동산 등 보유 사실에 대하여 과세하는 응능과세적 성격을 지니고 있다. 그러나 소유자가 해당 부동산 등을 통하여 수익이나 사용 제한이 국가 등의 규제 등에 따라 제한이 있는 경우에는 재산적 손실을 감내하여야 한다. 그런데 이와 같은 재산적 손실이 부동산 소유자로서 감내할 수 없을 정도인 경우 이에 대한 보상이 필요하다. 따라서 토지가 도시계획시설로 지정된다는 것은 사실상 토지가 매수 또는 수용될 때까지 시설예정부지의 가치를 상승시키거나 계획된 사업의 시행을 어렵게 하는 변경을 하여서는 안 된다는 내용의 ‘변경금지의무’를 토지소유자에게 부과하는 것을 의미한다.(헌재 97헌바26, 1999.10.21. 참조) 다른 법률에 의해 도시계획시설이나 공공시설의 부지로 지정될 경우라도 변경금지의무가 부과되어 있는지를 판단하여 실질적인 측면에서 사권제한 감면대상 토지로 감면할 필요가 있다. 사회적 수용범위를 넘는 수용적 효과를 인정할 수 있는 경우란 토지를 종래의 용도대로 사용할 수 없거나 사적으로 사용할 가능성이 완전히 배제되는 경우를 의미한다.(헌재 89헌마214, 1998.12.24. 등 참조) 그러나 도시계획시설의 지정에도 불구하고 토지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있는 경우에는 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지연된다고 하더라도 토지소유자의 재산권 행사에 크게 불리한 효과를 가져오지 않는다고 본다.
「지방세특례제한법」제84조 제1항에서는 기반시설을 위한 용지와 그 위에 건축된 지상건축물 및 주택에 대한 재산세 감면은 도시군 계획 사업이 10년 이상 장기간 미집행된 경우에 한하여 감면대상으로 한다. 도시계획시설의 지정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로도 사용할 수 없으므로 말미암아 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우 사회적 제약의 범위를 넘는 수용적 효과를 인정하여 이에 대해 보상하기 위함이 입법취지이다.(조심2014지0114. 2014.07.23. 참조) 또한 같은 법 제84조 제2항에서 공공시설용 토지에 대하여 재산세 경감 취지는 도시군관리계획 결정이 있는 경우, 도시계획시설 부지는 공공시설이 설치되기 전이라도 공공시설의 설치가 예정되어 있으므로 도시군관리계획의 내용에 배치되거나 도시군계획사업의 시행에 지장이 있는 개발행위 또는 도시군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 할 수 없게 되는 등 해당 도시군계획시설 부지에 관한 재산권을 제한하는 결과를 초래하게 되므로, 이러한 토지에 대하여 재산세의 100분의 50을 경감해 주려는 것이 입법취지이다.(법제처 유권해석 2012-0261 참조) 이에 여기서는 사권제한 토지의 재산세 감면 요건과 적용상의 쟁점을 분석하고 장기 미집행 토지의 범위를 고찰하고자 한다.

2. 사권제한토지의 감면 요건

(1) 도시관리계획 결정과 집행 절차와 업무 흐름

도시관리계획은 시·군의 제반 기능이 조화를 이루고 주민이 편안하고 안전하게 생활할 수 있도록 하면서 해당 시·군의 지속가능한 발전을 도모하기 위하여 수립하는 법정계획이다. 광역도시계획 및 도시기본계획에서 제시된 시·군의 장기적인 발전 방향을 공간에 구체화하고 실현하는 중기계획이며 용도지역·용도지구·용도구역에 관한 계획, 기반시설에 관한 계획, 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획, 지구단위계획 등을 일관된 체계로 종합화하여 단계적으로 집행할 수 있도록 물적으로 표현하는 계획을 말한다. 『도시관리계획』 결정 이후 집행과 관련한 절차 등 업무 흐름은 다음과 같다. ① (단계별 집행계획의 수립) 국토계획법 제85조 제1항의 규정에 의거 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설에 대하여 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재원조달계획, 보상계획 등을 포함하는 단계별 집행계획을 수립하여야 한다. ② (도시계획시설 사업계획의 작성 및 인가) 국토계획법 제88조 제1항의 규정에 의거 도시·군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다.
국토계획법 제86조 제1항에서 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 관할 구역의 도시·군계획시설사업을 시행한다. ③ (도시계획시설 사업계획의 열람 및 고시) 국토계획법 제91조의 규정에 의거 국토교통부 >

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