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전속고발제 폐지, 내부거래 규제 등의 공정거래법 전면 개편으로 경제민주화를 촉진하는 것으로 보이나 중소기업계의 전고발제 폐지 반대, 지분율 상승 등의 정책의 상충 등에 대한 고려도 필요하고, 전속고발제 보완사항과 위원회 대심구조도 필요한 것으로 보임
1. 공정거래법 개편 배경
경제민주화로 시작된 문재인 정부
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우리나라가 급격한 산업화 과정에서 대기업과 중소기업간의 불공정 거래로 인해 낙수효과가 상실되어 임금양극화를 비롯해서 사회적 문제가 축적되었기에 경제민주화를 기치旗幟로 내건 문재인 정부가 탄생하였다.
- 90년대까지만 해도 대기업이 잘되면 중소기업에게 혜택이 가는 시대가 있었으나 이제는 그것이 많이 줄어든 시대가 되었다. 이 결과 대기업과 중소기업간의 임금격차가 벌어지게 되었고, 이것은 중소기업의 인력난, 청년실업의 문제, 사회양극화 문제가 계속 발생하게 되었다. 한국개발연구원이 지난 2017년 4월에 보도한 자료를 보면 지난 13년간 상위소득계층과 하위계층간의 실질소득 증가는 무려 9배나 차이가 난다고 했다.
- ㆍ 이러한 사회적 문제로 인해 경제민주화와 이를 이행할 총괄부처로 공정거래위원회를 선택하여 맡겼던 것이다.
이번 정부의 경제민주화 공약
- ㆍ 물량 몰아주기를 통한 부당한 경영승계의 규제를 위해, 지분 1.4%를 가지고 수백조의 그룹을 지배하는 황제경영의 폐단을 개선하고, 이런 것을 가능하게 하는 통행세 등의 부당특혜를 근절하는 정책을 공약으로 내세웠다.
- ㆍ 경제민주화 과제의 핵심으로 불공정 하도급, 가맹, 대리점, 유통문제를 개선하며, 이로써 중소기업ㆍ소상공인ㆍ자영업자를 보호한다는 것이었다.
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이러한 재벌규제 및 중소기업 보호를 위해 공정거래위원회는 기업집단국을 신설하고 공정거래법 전면개편 TF를 운영해서 2018년 정기국회를 즈음해서 개편방안을 발표했다.
- 공정경제ㆍ혁신성장 등 시대적 요구를 반영하기 위해 ‘공정거래법 전부개정안’을 마련해 2018년 8월 24일 입법예고했다. 앞으로 각부처와 국민들의 의견을 수렴하여 최종안을 마련하여 정기국회에 제출할 예정이다. 이번 개편안은 민간 전문가로 구성된 ‘특별위원회’ 논의결과를 토대로 학계ㆍ국회ㆍ경제계 토론회 등을 통한 이해관계자 의견을 반영해 마련됐다.
2. 공정거래법 전면 개편 내용
법 집행체계 개선
1) 전속고발제 폐지
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위법성이 중대하고 소비자 피해가 큰 가격담합ㆍ입찰담합 등 ‘경성담합(담합사건의 90% 이상)’에 대한 전속고발제를 폐지해, 공정위 고발 없이도 형사처벌이 가능하도록 했다.
- 다만, 전속고발제 폐지시 자진신고가 위축되거나 중복조사에 따라 기업부담이 가중될 우려가 있으므로 자진신고 활성화, 중복조사 해소 등을 위한 실무방안을 마련했다. 공정위는 이와별도로 유통3법(가맹ㆍ유통ㆍ대리점)과 표시광고법에서 전속고발제 전면폐지와 하도급법에서 부분폐지(기술유용행위)하는 것으로 방침을 정한 바 있다.
2) 민사적 구제수단을 확충
① 사인의 금지청구제를 도입
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현재는 피해자가 불공정거래행위를 당해도 공정위에 신고하는 것 외에는 별다른 구제수단이 없는 상황이다. 피해구제의 필요성이 큰 불공정거래행위(부당지원 제외)의 경우, 피해자가 공정위를 거치지 않고 법원에 직접 위법행위의 중지를 청구할 수 있도록 ‘사인의 금지청구제’를 도입했다.
- 이는 피해자가 공정위 신고나 공정위 처분을 기다리지 않고도 위법행위의 중지를 청구할 수 있어 실질적인 구제수단이 될 것으로 기대된다.
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현재는 피해자가 손해배상소송을 제기해도 법위반사업자가 증거제출을 거부하는 등 증거를 확보하기가 어려운 상황이다. 담합과 불공정거래행위(부당지원행위 제외)의 손해배상소송에서 피해자의 손해액 입증을 지원하기 위해 법원의 자료제출명령제를 도입했다.
- 손해액 입증에 필요한 경우에는 영업비밀에 해당하더라도 법원이 자료제출을 명할 수 있게 해 손해배상소송의 실효성을 제고했다.
3) 과징금 수준을 2배로 인상하여 행정제재의 실효성을 제고
- ㆍ 현행 과징금 부과수준이 법위반 억지효과를 내는데 부족한 수준이라는 지적이 제기돼 위반행위 유형별 과징금 상한을 일률적으로 2배 상향했다(담합, 시장지배력남용, 불공정거래행위 등).
기업집단법제 개선선
1) 편법적 지배력 확대의 차단
① 공익법인 규제
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대기업집단 소속 공익법인은 현행 공정거래법상 별도의 규제를 받지 않아 공익법인으로서 세금혜택을 받으면서 총수일가의 지배력 확대나 사익편취 수단으로 이용된다는 우려가 지속적으로 제기돼 왔다.
- 공익법인이 보유한 계열사 지분의 의결권 행사를 원칙 금지하되, 상장 계열사에 한해 특수관계인의 지분을 합산해 15% 한도 내에서 예외적으로 의결권을 행사할 수 있도록 했다. 다만, 법시행 후 2년간은 현재와 같이 의결권 행사를 허용하되, 2년 경과 후 3년에 걸쳐 단계적으로 의결권 행사 비율을 축소하도록 했다(30% → 25% → 20% → 15%).
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지주회사를 통한 과도한 지배력 확대를 억지하기 위해 새로 설립되거나 전환되는 지주회사(기존 지주회사가 자회사ㆍ손자회사를 신규 편입하는 경우도 포함)에 한해 자회사ㆍ손자회사 지분율 요건을 상향했다.
- 상장회사에 대한 지분율은 현행 20%에서 30%로, 비상장회사에 대한 지분율은 현행 40%에서 50%로 상향했다. 규제회피 등으로 지적이 많은 사익편취 규제는 규제대상 총수일가 지분율 기준을 현행 상장회사 30%, 비상장회사 20%에서 상장ㆍ비상장 구분 없이 20%로 일원화하고, 이들 기업이 50% 이상 지분을 보유하고 있는 자회사도 규제대상에 포함시켜 규제 실효성을 제고했다.
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상호출자제한 기업집단의 범위가 경제규모의 성장에 연동해 자동적으로 결정될 수 있도록 상호출자제한 기업집단 기준을 현행 자산규모(10조원)에서 GDP의 0.5%에 연동하는 방식으로 개편했다.
- 다만, 수범자의 예측가능성을 제고하기 위해 명목 GDP 0.5%가 10조원을 초과하는 해의 다음해부터 시행하기로 했다.
- ㆍ 동일인(총수)에게 국내계열사에 직ㆍ간접 출자한 해외계열사의 주식소유와 순환출자 현황과 총수일가가 20% 이상 지분을 보유한 해외계열사 현황에 대한 공시의무를 부과했다.
혁신성장 생태계 구축
1) 벤처지주회사제도를 활성화
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대기업의 벤처기업 투자를 지원하기 위해 벤처지주회사 제도가 도입돼 있으나, 자회사 지분요건, 비계열사 주식취득 제한 등 요건이 까다로워 실제 활용사례가 거의 없었다.
- 벤처기업에 대한 투자와 인수가 실질적으로 활성화될 수 있도록 벤처지주회사 설립요건과 행위제한 규제를 대폭 완화했다. 벤처지주회사의 자회사 지분보유 요건은 현행 20% 유지하되, 기존 지주회사가 벤처지주회사를 자ㆍ손자회사 단계에서 설립하는 경우 벤처지주회사의 자회사 지분보유특례를 적용하기로 했다.
- ㆍ 비계열사 주식 취득 제한을 폐지하고, 그밖에도 시행령 개정을 통해 현행 벤처지주회사의 자산총액 요건(5,000억원)을 대폭 완화할 예정이다.
2) 기업결합(M&A) 신고제도를 정비
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매출액이나 자산총액 규모는 작지만 성장잠재력이 큰 스타트업 등을 거액에 인수하더라도 기업결합신고대상에 해당하지 않아 신고가 안되는 문제가 있었다.
- 이러한 문제를 해소하기 위해 피취득회사 자산총액 또는 매출액이 현행 신고기준(300억원)에 미달하더라도 인수가액이 큰 경우에는 기업결합 신고를 하도록 제도를 정비했다.
담합 행위 규제 강화
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정보교환행위에 대한 효과적 규제를 위해 담합규율체계를 보완했다. 최근 담합은 가격에 대한 명시적인 합의 없이 정보교환을 매개로 암묵적으로 이루어지는 경향이나, 현행의 담합 규정으로 이를 규율하기 어려운 측면이 있다.
- 이에 따라 사업자간 외형상 일치가 존재하고, 이에 필요한 정보를 교환한 경우에는 사업자간 합의가 있는 것으로 법률상 추정할 수 있도록 하는 한편, 사업자간 ‘가격ㆍ생산량 등의 정보를 교환함으로써 실질적으로 경쟁을 제한하는 행위’를 금지되는 행위유형으로 추가했다.
시장의 자율성 강화를 위한 제도를 정비
- ㆍ 대법원 판례를 반영해 최저 재판가유지행위도 최고 재판매가격유지 행위와 같이 정당한 이유가 있는 경우에는 예외적으로 허용하도록 규정했다.
- ㆍ 현행 공동행위 인가 요건 중 상호 중첩되는 내용을 통합해 인가요건을 간단ㆍ명료하게 정비했다.
법집행의 투명성 강화
1) 피심인 방어권의 보장을 강화
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조사ㆍ심의과정에서의 변호인 조력권, 피조사자의 의결제출권 등 피심인 방어권과 관련된 사항을 고시(조사절차규칙)에서 법률로 대폭 상향했다.
- 처분을 위해 심의에 제출된 자료(영업비밀, 자진신고 자료 등 제외)는 원칙적으로 피심인과 이해관계자에게 열람ㆍ복사를 허용하도록 했다.
- 무혐의 등으로 조사가 종결된 경우에도 그 근거, 내용과 사유 등을 기재한 서면을 당사자에게 통지하도록 했다.
2) 공정위 조사권한의 재량을 축소
- ㆍ 공정거래사건의 처분시효를 현행 최장 12년에서 7년으로 단축하되, 담합사건의 경우에는 사건처리에 장기간이 소요되는 점을 감안해 현행 기준을 유지했다.
- ㆍ 사무처의 심사보고서가 위원회에 제출된 심의 단계에서는 현장조사나 당사자 진술 청취를 원칙적으로 금지했다.
- ㆍ 서면실태조사의 법적 근거를 명확히 하고, 자료 미제출 또는 허위자료 제출에 대한 과태료 부과근거를 신설했다.
3) 위원회 구성의 독립성과 전문성을 강화
- ㆍ 심의기구인 위원회의 충실한 심의와 독립성 강화를 위해 비상임위원 4인을 모두 상임위원화(1급)하되, 직능단체 추천제를 도입해 공무원이 아닌 민간전문가들로 임명하도록 했다.
3. 예상되는 이슈
전속고발권 폐지에 대한 중소기업계의 반대예상선
- ㆍ 전속고발제 폐지에 대하여 업계에서는 반대하고, 특히 중소기업중앙회에서 반대를 많이 한다. 왜냐하면 중소기업간에 거래가 전체 거래의 85%를 차지하기에 결국 중소기업간의 문제로 귀결될 우려가 있다. 따라서 중소기업간 서로 고발이 난무할 우려가 있어서 국회에서 통과가 잘 될 것인지 의문이다.
지주회사와 사익편취 규제는 상호 모순
- ㆍ 지주회사 규제를 위해서는 현행 지분율을 상향시켜야 하는데 특정그룹의 경우에 지주회사로 편입시키려면 상당한 정도의 자금이 소요된다. 이를 마련하는데 많은 애로가 있을 듯하다.
- ㆍ 반면 사익편취 규제를 위해서는 오히려 지분율을 낮추도록 요구하고 있다. 즉 지분율을 20% 이하로 될 때 사익편취 규제대상에서 벗어나므로 오히려 지분율을 축소해야 하는 것이다.
- ㆍ 그간 공정위는 지주회사제도를 권장하여 되도록 지주회사로 편입되도록 해 왔으나, 이제는 사익편취 규제를 위해서 지분을 매각하도록 하고 있으니 업계로서는 상당히 난감하다. 이러한 문제 때문에 국회에서 공정거래법 개정에 상당한 진통이 있을 것으로 예상된다.
사인의 금지청구권의 효과에 대하여
- ㆍ 우리나라처럼 소송비용이 비싼 환경에서 사인의 금지청구권이 활성활 것인지는 의문이다. 불공정거래를 당한 피해자가 또 비용부담을 감수하면서 본인의 불공정거래 피해를 금지해 달라고 법원에 소송을 얼마나 제기할 것인가 하는 것은 회의적이다.
4. 개정안에서 보완해야 할 사항
사인의 효과적 피해구제를 위한 제안 : 전속고발제의 탄력적 운영
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피해를 입은 중소기업이나 소비자를 보호하기 위해서 전속고발제를 보완하는 식으로 제도를 운영하는 것이 더 효과적일 것이다.
- 즉 피해자가 특정사안에 대하여 전속고발을 제외로 해 달라는 요청을 하면, 공정위는 심의를 개최하여 해당 건에 대하여 전속고발을 면하게 하는 제도를 탄력적으로 하는 것이 더 피해자를 효과적으로 구제하는 방안이 될 것이다.
- 예를들면, 무려 100억원 이상 손해를 본 하도급사건에서 공정위는 판단하기 어렵고 시간을 2년이나 넘게 소요되는 상황에서, 더 이상 피해를 배상받기 어려운 경우에 공정위는 이러한 사건에 대하여 공정위는 판단유보를 하고, 검찰과 사법의 판단으로 넘기는 것이 더 나은 피해구제 제도가 될 수 있다.
- 현재는 재심사명령으로 사건을 좀 더 심도있게 검토하자는 취지이기는 하지만 이러는 사이에 피해자는 멍들고 있기 때문에, 재심사명령보다는 고발을 통해서 피해를 구제받도록 하는 것이 더 효과적인 방안이다.
위원회 대심구조의 도입
- ㆍ 신고사건에서 신고인을 대리해서 공정위 심사관이 사건을 상정하고 설명하지만 공무원이 시장구조, 유통실태, 거래관행 등을 다 파악하기 어렵다. 따라서 심판정에서 피심인의 허위진술에도 모르고 넘어가는 경우가 많다.
- ㆍ 따라서 신고사건의 경우에는 신고인도 적극적으로 참여해서 신고인의 입장을 진술할수 있는 기회를 주어야 한다. 즉 피심인과 신고인이 입장을 진술할수 있도록 해야 한다.
5. 향후 기업의 대응전략
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공정거래법 개정은 올해 정기국회에서 통과될 전망이고, 아마 6개월 후에 시행될 것이므로 기업에서 대응이 필요한바,
- 공정거래 현장컨설팅을 통해서 법위반 여부를 진단해서 자율적으로 시정하고, CP를 도입해서 공정위 실제조사시 과징금 경감 등에 대한 사전준비작업을 해 두는 것이 좋다.
- 특히 유통, 대리점, 가맹사업을 하는 경우 전속고발제 폐지에 대응한 전략수립이 중요하다.
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