GFSM 2014의 이해(4): 정부기능별분류(COFOG)
가. COFOG의 개념
정부기능별 분류 체계(Classification of Function of Government: COFOG, 이하 COFOG)의 약칭인 COFOG는 정부의 목적에 따라 기능별로 지출을 분류하는 체계이다. 이의 명확한 설명은 GFS 매뉴얼에 제시되어 있는데 “일반정부단위가 다양한 종류의 지출을 통해 달성하고자 하는 기능이나 사회•경제적 목표에 대한 상세 분류기준이다”라고 규정하고 있다. 즉, 정부의 지출이 인건비, 물품의 구입, 이자비용 등 어떤 항목에 사용되었는가를 나타내는 분류가 아닌 보건, 교육, 국방, 일반행정 등 정부의 특정 목적을 수행하는 데 사용된 지출을 분류하는 체계인 것이다.
기능적 분류체계인 COFOG는 특정 목적에 부합되는 기능별 분류이므로 상이한 정부조직 구조를 가졌더라도 이와 관계없이 국가의 일관성 있는 통계지표를 활용하여 국제 비교가 가능하다. 또한 재정건전성을 담보하기 위한 가이드라인을 제시할 수 있을 뿐만 아니라 재정운영의 책임성을 강화하기 위한 수단이기도 하다.
이러한 COFOG 지표는 정부재정통계(Government Financial Statistics: GFS)와 국민계정체계(System of National Account: SNA)에 근거하여 산출하고 있다. GFS 기준의 COFOG 지표와 SNA 기준의 COFOG 지표에 대한 작성의 준거기준은 동일하지만, 개념상 다소 상이한 부분이 존재한다. 최근 들어 다양한 거시통계체계(SNA, PSDS, ESA, BPM6)가 GFS 체계로 통합되고 있는 추세인데 그 이유는 SNA 등의 COFOG 분류는 금융자산과 부채가 포함되어 순지출의 개념이 아닌 반면, GFS 기준의 COFOG는 지출로서 의미가 없는 금융자산과 부채가 상계된 순지출의 개념을 가지기 때문이다.
위와 같은 이유로 대부분의 국가(정부)들은 GFS 기준의 COFOG를 작성하여 IMF에 보고하고 있으며, 해당 국가의 현실에 맞게 COFOG를 활용하고 있다. 즉, 국제보고 목적으로는 GFS 기준에 부합되는 지표를 작성하고 동시에 내부관리(통제) 목적으로 해당국가에 적합한 CCOFOG(캐나다), COFOG-A(호주)를 작성하여 활용하고 있다. 하지만 우리나라는 아직 GFS 기준 COFOG를 공식적으로 작성하지 않고 있다. 이는 현금주의 방식의 지출규모와 발생주의 방식의 결산상 지출규모의 차이와도 관련된 것으로 판단되며, 하루속히 지표의 신뢰성이 담보된 국제기준에 부합하는 정합성을 지닌 COFOG 지표 작성을 촉구하는 바이다.
나. COFOG 체계 및 구조
이제 COFOG의 체계와 구조에 대해서 구체적으로 살펴보자.
COFOG는 목적에 따른 정부지출 분류 네 가지 중 하나로, 정부지출 분석 및 국제비교를 위해 OECD가 개발하고, 국제연합(UN)에서 '목적에 따른 지출 분류'(New York, 2000)의 나머지 세 가지 분류와 함께 출판되었다. 다른 세 가지 분류에는 '목적에 따른 개별 소비의 분류(COICOP)', '가계지원 비영리기관의 목적에 따른 분류(COPNI)', '생산자 지출의 목적에 따른 분류(COPP)' 등이 있다. 이 4가지 분류는 공통적으로 세 단계의 항목으로 구분되는데, 분야(Division, two-digit level), 부문(Group, three-digit level), 등급(Class, four-digit level)이다.
GFS에서는 4개의 핵심적인 보고서가 작성되며, 이는 ‘정부운영표(Statement of Operations)’, ‘거래외 경제유량표(Statement of Other Economic Flows)’, ‘대차대조표(Balance Sheet)’, ‘현금의 원천 및 사용표(Statement of Sources and Uses of Cash)’ 등이다.
COFOG 통계는 재정통계매뉴얼(GFSM) 2014에서 정부운영표를 구성하는 항목 중 비용(expense)을 설명하는 제6장의 부록(annex)에 제시되어 있다.
정부운영표에서 비용은 피용자 보상, 재화 및 서비스 사용, 고정자본소비, 이자, 보조, 출연, 사회급여, 기타비용 등 경제적 분류를 기준으로 작성하도록 되어 있다. 이러한 방식은 비용이 어떤 형태로 지출되는가를 파악하는 데 적합하며, 기본적인 분석방법이라고 볼 수 있다. 이에 반해, COFOG 통계는 어떠한 목적을 위해 지출이 이루어졌는가를 파악하기 위한 수단으로서, 예를 들어 한 회계연도 동안 일반정부가 환경보호라는 정책적 목적을 달성하기 위해 폐기물 관리 등에 지출한 규모를 분석할 수 있다.
COFOG 기능을 분류할 때 특정 기능과 관련한 모든 지출은 그 경제적 특성과 관계없이 동일한 기능으로 분류되어야 한다. 즉, 특정 기능을 위해 사용되도록 설계된 현금 이전, 그와 동일한 기능으로 가계로 이전되는 재화와 서비스 구매, 일반정부단위에 의한 재화와 서비스의 생산, 그와 동일한 기능의 비금융자산 순취득은 모두 동일기능으로 분류되어야 한다. 이처럼 COFOG를 이용한 기능별 분류는 정부 부문의 효과성, 효율성 등의 성과를 분석하기 위한 원가정보로 활용할 수도 있다.
더불어 COFOG는 여러 국가의 정부가 특정한 정책목표를 위해 얼마나 지출하고 있는지에 대한 국제비교와 내부적인 재정운영 모니터링 및 분석에 사용된다. 이러한 COFOG 분류방식은 각 국가의 정부 조직 형태나 기존 조직의 개편 여부 등에 상관없이 통계의 일관성을 유지할 수 있으며 일반정부가 제공하는 개인적 서비스(individual services)와 집단적 서비스(collective services)를 구분하여 비교할 수 있다. 이는 COFOG가 갖는 가장 중요한 특징이자, 장점이라고 볼 수 있다.
COFOG 기능 분류는 작성자의 판단을 기반으로 한다. 경우에 따라 COFOG 코드는 기관단위로서의 위상과 관계없이 가장 작은 실체를 기준으로 하는 것이 최선일 수도 있다. 종종 기능을 분류할 때 정부 부처 내의 기관, 청, 국 및 유사한 더 작은 실체의 모든 거래를 기준으로 할 필요성도 있다. 이렇듯 COFOG 기능은 광의적으로 정의할 수도 있고, 협의적으로 정의할 수도 있으며, 완전히 다른 기능을 포함할 수도 있다.
예를 들어 의과대학에 재정지출을 하였다면, ‘보건’으로 분류하기보다는 ‘교육’으로 분류해야 할 것이다. 또한 연구개발(R&D)의 경우 그 자체로 하나의 기능이 될 수도 있지만, 연구개발 지출은 연구개발의 목적과 가장 밀접한 관련이 있는 기능으로 분류해야 한다. 이러한 이유로 인해 COFOG 통계는 특정 분석적 목적을 위해 분류를 명확히 할 필요가 있다.
COFOG의 체계를 살펴보면 <표 1>에서 보는 바와 같이 10개의 분야(division)와 그 하위항목인 69개의 부문(group) 및 최하위항목인 다수의 등급(class)으로 구성되어 있다. 분야, 부문, 등급은 각각 2, 3, 4자리의 코드를 가지며, GFS 체계의 다른 통계들과 구분하기 위해 이러한 코드 앞에 ‘7’을 붙여 표기한다. 다만, 특정 기능을 위해 사용된 공공 채무 거래, 현금 이전 등은 일반공공행정분야 중 각각 하나의 부문으로 기록된다. (계속)
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