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1. 의의

지난해부터 이어진 집값 하락이 지속되면서 주택 실거래가가 공시가격을 역전하는 현상이 발생하고 있다. 특히 서울 등 수도권 지역조차도 지방세 과세기준으로 삼고 있는 공시가격보다 실거래가가 낮은 가격역전현상이 발생하고 있으며, 이와 같은 가격역전 현상이 누적되자 정부도 공시가격을 2020년 수준으로 인하하는 공시가격 현실화대책을 발표한 바 있다. 이에 따라 국토부는 2023년도 표준지공시지가를 전국 평균 5.95% 인하하였고, 표준주택공시가격을 전년대비 전국 평균 5.92% 인하하였다.(2023.1.25. 국토부 발표)

[2022년 12월 거래사례중 주택공시가격대비 실거래가격 역전 사례분석] [출처] 조선일보(2023.1.19. 4면), 매일경제(2023.1.19. 23면), 한국경제(2023.1.19. 13면) 보도
그러나 공시가격은 매년 1월 1일 시가 기준으로 공시하는 반면 금년도 하반기까지 집값의 하락이 지속될 전망이어서, 2020년 수준의 공시가격 결정에도 불구하고 역전현산은 불가피하게 발생될 수밖에 없는 상황이다. 이에 따라 납세자들은 공시가격보다 낮은 거래가격으로 취득하였음에도 공시가격이 현저하게 불합리하다는 점을 입증해야 하고, 이를 입증하지 못하면 부당하게 높은 세금을 부담해야 하는 심각한 재산권 침해문제가 발생하게 된다. 그러나 이러한 문제에 대하여 정책당국, 대법원 등에서는 단순히 공시가격의 확정력, 산정 절차상 적법성 등의 논거를 내세워 과세처분의 적법성을 인정하는 결정을 하고 있다(대법원2022두43344, 2022.9.1., 등 참조).

여기서는 불합리한 공시가격에 대한 세부담 문제를 분석하고, 시가의 본질을 상실한 공시가격에 대해 납세자가 권리구제를 받을 수 있는 대응방안과 지방세법령 개정등 제도적 개선방안을 고찰하고자 한다.

2. 공시가격 하자시 후행 과세처분의 효력 : 하자승계긍정설 VS 부정설

(1) 지방세법상 공시가격의 지위

『공시가격』은 부동산공시법령에 의거 권한있는 기관이 토지 등에 대한 객관적 가치인 적정가격을 결정·공시하는 가격으로 행정처분에 해당된다(대법원95누6311, 1995.9.15., 참조). 여기서 『적정가격』은 공시가격제도를 유지하기 위한 근간이 되는 가격으로서 현행 부동산공시법상 적정가격은 『토지, 주택 및 비주거용 부동산에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 말한다』라고 정의하고 있다.¹⁾ 1) 부동산공시법 제2조 제5호 참조
적정가격으로 인정되기 위해서는 『①통상적 시장을 전제로 할 것 ②정상적 거래일 것 ③성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격』을 동시에 충족해야 한다. 여기서 『③ 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격』은 이념적인 가격개념이지만 이를 인정하는 주체가 누구인지에 대하여 명문으로 규정하고 있지 아니하다. 부동산 시장에서 거래되는 모든 가격이 모두 적정가격이 될 수는 없는 것이기 때문에 이를 위해서는 전문가에 의한 고도의 감정평가작용이 선행되어야 한다. 그러므로 『성립될 가능성이 높다고 인정되는 가격』은 거래사례가격 등을 면밀하게 조사하고 평가한 후 도출되어야 한다. 『통계적 분석』에 의한 조사산정방식을 통하여서는 『감정평가방식』을 통하여 조사·평가한 것보다는 적정가격을 지향하는데 한계가 있기 마련이다.
적정가격이라는 것이 포섭하고 있는 내면적 의미는 궁극적으로 객관적 가치인 시장가치(시가)를 반영하는 것이고, 이 시가는 대충 통계적 처리를 통하여 산정하는 것이 아니고 감정평가에 관한 규칙 등 관련 규정을 따라 전문가에 의해 평가된 가격으로 하여야 한다. 특히 표준공시가격은 적정가격을 조사·평가하여 도출된 가격으로 하고, 개별공시가격은 표준공시가격에 터잡아 조사·산정된 가격을 적정가격으로 보아야 할 것이다.

이와 같이 조사·산정된 공시가격은 취득세의 경우 지법(§10~§10의6)에 의거 과세표준의 보충적 평가액으로 적용되며 특히 보유세인 재산세의 경우 지법(§110)에 의거 과세표준으로 바로 적용된다. 따라서 공시가격의 수준은 취득세나 재산세 등의 과세기준이 되어 세부담과 직결되는 중요한 역할을 하게 된다. 특히, 부동산 보유세는 매년 변동하는 토지 등 공시가격(개별공시지가, 단독주택공시가격, 공동주택공시가격)에 의하여 세부담이 변동되는 구조이기 때문에 공정시장가액비율²⁾을 개정하지 아니하는 한 공시가격 수준에 의하여 보유세 부담이 결정되는 것이다. 2) 공정시장가격비율의 수준을 토지, 건물은 70%로 정하고 주택은 60%로 정한 이유는 첫째, 토지의 경우 종전의 공시지가 적용비율이 2008년도에는 65%수준이었기 때문에 2009년도에는 공정시장가격비율을 70%로 하였다. 둘째, 주택과표의 경우 2008년도에는 55% 적용비율이 적용되고 있었기 때문에 2009년도에는 60%로 공정시장가격비율로 정하되 주택에 대한 세율체계를 소폭 조정하여 세부담 수준이 동결되거나 세부담상한제 시행으로 산출세액과 부과세액이 차이가 있는 주택에 대하여만 인상되도록 하였다

(2) 공시가격 하자와 과세처분의 효력 : 하자승계부정설과 긍정설

행정심판의 대상이 되는 처분은 행정처분 또는 부작위를 할 수 있는 권한을 가진 행정기관이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정적용을 말하며, 어떠한 행정작용이 이에 해당될 것인지는 구체적인 행정작용마다 그 성질을 개별적으로 판단하여 결정하게 된다. 과거에는 개별공시지가는 행정기관의 단순한 내부기준에 불과하다는 견해였으나, 개별공시지가는 당해 토지에 대한 가격결정으로 각종 조세부담금 산정의 직접적인 기준이 되어 국민의 권리의무에 지대한 영향을 주는 것이므로 대법원 판례에서도 개별공시지가의 처분성을 인정하고 이를 당해 토지에 대한 별도의 구체적·개별적 행정처분으로 보고 있다.³⁾ 3) (대법원2007두13159, 2009.4.23.), (대법원95누10075, 1996.3.22.) 등 참조
이와 같이 부동산공시가격 체계하에서는 부동산 공시가격의 결정공시처분은 행정처분에 해당하고 그에 터잡아 취득세 등 과세처분이 이루어지게 된다. 왜냐하면 현행 지방세법상 부동산공시가격을 지방세 과세표준으로 적용토록 규정하고 있기 때문이다.

공시가격 결정과 취득세 과세처분이 단계적으로 이루어지는 것과 같이 2개 이상의 행정행위가 연속하여 행해지는 경우 선행처분의 하자를 이유로 후행 행정행위의 위법을 주장할 수 있는지를 하자승계의 문제라고 한다. 부동산 공시가격 하자에 따른 과세처분이 효력이 있는지에 대한 하자승계부정설과 긍정설의 입장을 살펴보자.

첫째, 하자승계부정설 입장은 지방세 과표결정과 관련하여 취소사유에 해당하는 개별공시지가나 개별주택가격 및 공동주택가격산정의 하자를 내세워서 후행처분인 과세처분을 다툴 수가 없다는 것으로 판례의 취지이다.⁴⁾ 즉, 공시가격에 대한 이의절차를 거쳐 처분청인 국토부장관을 상대로 그 공시지가결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여야 하는 것이지 그러한 절차를 밟지 아니한 채 조세소송에서 그 표준지공시지가의 위법성을 다툴 수 없는 것이다. 다만 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 경우에 있어 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되었다면 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우 다툴수 있는 것으로 판시한 바 있다.⁵⁾ 4) (대법원93누16468, 1995.11.10.) 참조 5) (대법원93누8542, 1994.1.25.) 참조
둘째, 하자승계긍정설 입장에 따르면 두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지고 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계되므로 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 그리고 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에도 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오며 그 결과가 당사자에게 예측가능한 것이 아닌 경우에는 국민의 재판받을 권리를 보장하고 있는 헌법의 이념에 비추어 선행처분의 후행처분에 대한 구속력은 인정될 수 없다⁶⁾라고 판시하고 있다. 6) [판례] 개별공시지가산정오류와 양도소득세 부과처분 부당성(대법원93누8542, 1994.1.25., 판결)
개별공시지가결정은 이를 기초로 한 과세처분 등과는 별개의 독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 것이나, 개별공시지가는 이를 토지소유자나 이해관계인에게 개별적으로 고지하도록 되어 있는 것이 아니어서 토지소유자 등이 개별공시지가결정 내용을 알고 있었다고 전제하기도 곤란할 뿐만 아니라 결정된 개별공시지가가 자신에게 유리하게 작용될 것인지 또는 불이익하게 작용될 것인지 여부를 쉽사리 예견할 수 있는 것도 아니며, 더욱이 장차 어떠한 과세처분 등 구체적인 불이익이 현실적으로 나타나게 되었을 경우에 비로소 권리구제의 길을 찾는 것이 우리 국민의 권리의식임을 감안하여 볼 때 토지소유자 등으로 하여금 결정된 개별공시지가를 기초로 하여 장차 과세처분 등이 이루어질 것에 대비하여 항상 토지의 가격을 주시하고 개별공시지가결정이 잘못된 경우 정해진 시정절차를 통하여 이를 시정하도록 요구하는 것은 부당하게 높은 주의의무를 지우는 것이라고 아니할 수 없고, 위법한 개별공시지가결정에 대하여 그 정해진 시정절차를 통하여 시정하도록 요구하지 아니하였다는 이유로 위법한 개별공시지가를 기초로 한 과세처분 등 후행 행정처분에서 개별공시지가결정의 위법을 주장할 수 없도록 하는 것은 수인한도를 넘는 불이익을 강요하는 것으로서 국민의 재산권과 재판받을 권리를 보장한 헌법의 이념에도 부합하는 것이 아니라고 할 것이므로, 개별공시지가결정에 위법이 있는 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론 이를 기초로 한 과세처분 등 행정처분의 취소를 구하는 행정소송에서도 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있다고 해석함이 타당하다.
여기서 하자(흠)가 있는 공시가격을 기준으로 재산세 등 과세처분이 이루어지는 경우 선행처분의 하자를 후행처분시에도 주장을 할 수 있는지 여부가 쟁점인바, 이에 대하여 조세심판원 결정에서는 하자승계부정설을 취하는 입장이며 일부 대법원판례⁷⁾에서도 공시가격처분의 하자를 이유로 후행처분인 처분의 효력을 다툴 수는 없다는 견해이다.(대법원2022두43344, 2022.9.1., 등 참조) 7) (대법원2011두18731, 2011.11.10.) 결정 참조 [판례] 공동주택공시가격 하자승계와 재산세 처분적격성(대법원2022두43344, 2022.9.1)

주택의 적정가격의 조사ㆍ산정방법이나 계산, 공시절차 등에 있어 위법이 있다거나 시가나 기타 사정에 비추어 현저히 불합리하다고 볼 만한 자료는 없고, 공시가격의 현실화율은 언제나 고정되어 있을 수는 없고 정책적 고려 등에 따라 변경할 수 있는 것이므로, 공시가격의 현실화율이 대폭 상승하였다는 등의 사유만으로 그것이 현저하게 불합리한 가격이라거나 그 가격 결정이 위법하다고 단정할 수는 없다. 공동주택의 공시가격에 대하여 불복하기 위하여는 위 규정의 이의절차를 거쳐 해당 처분청을 상대로 그 공시가격 결정의 취소를 구하는 소송을 제기하여야 할 것으로 보이고, 그러한 절차를 거치지 않은 채 재산세 부과처분의 효력을 다투는 소송에서 그 공시가격의 위법성을 다툴 수는 없다. 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 국토교통부장관이 공시한 주택에 관한 공동주택가격을 기준으로 하여 재산세를 산정한 데에 위법이 있다고 보기 어려움 [사례] 시가보다 높은 재산세 과세표준의 정당성(조심2021지2839, 2022.6.20.)

재산세의 과세표준은 지방세법령에 따라 재산을 일정한 방법으로 평가하여 금전적으로 환산한 가액이므로 납세자 개개인의 특수한 사정을 모두 고려하는 것이 원칙적으로 불가능한 점, 처분청은 쟁점건축물에 대하여 국세청장이 고시한 건물신축가격 기준액에 구조지수·용도지수·위치지수·경과연수별 잔가율 등을 적용하여 시가표준액을 산정한 후 공정시장가액비율(70%)을 적용하여 재산세 과세표준액을 정당하게 산정하였고, 그 과세표준액에 적법한 세율을 적용하여 재산세 등을 산정한 점 등에 비추어 볼 때 지방세법령에서 정한 방법에 따라 쟁점건축물의 시가표준액을 산정한 후 재산세 등 부과처분은 잘못이 없음 [판례] 재산세 과세처분과 표준지 공시가격 적격성(대법원2018두50147, 2022.5.13.)

법원이 건축물에 대한 시가표준액 결정이 위법하다고 판단하기 위해서는 위 각 산정 요소의 적정 여부를 따져보아야 하고, 이를 따져보지 않은 채 단지 건축물에 대한 시가표준액이 그 감정가액과 상당히 차이가 난다거나 건축물의 시가표준액을 결정할 때 위치지수로 반영되는 토지의 공시지가가 과도하게 높게 결정되었다는 등의 사정만으로 섣불리 시가표준액 결정이 위법하다고 단정할 수 없다.

3. 공시가격 결정처분의 합법성 논거 : 절차적 합법성

선행처분과 후행처분과의 관계에 있어서 효력승계여부가 쟁점이다. 선행처분과 후행처분이 연속적으로 행하여진 경우에는 선행처분의 하자가 후행처분에도 승계되나, 그렇지 못한 경우, 즉 양 처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 경우에 있어 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되었다면 선행처분의 하자가 중대명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분을 다툴 수 없다는 것이 그 간의 판례 등에서 채택한 하자승계부정설 입장이었다.

공시가격결정처분의 합법성 논거를 분석할 때 개별공시가격의 적법성 여부는 부동산공시법과 개별토지가격조사요령이나 개별주택가격 및 공동주택가격조사요령에 규정된 절차와 방법에 의거하여 이루어진 것인지 여부로만 결정된다. 따라서 당해 토지·주택의 시가와 직접적인 관련이 있는 것은 아니므로 단지 개별공시지가나 개별주택가격 및 공동주택가격이 시가를 초과한다는 사유만으로 그 가격결정이 위법하다고 단정할 것은 아니다.(대법원95누3442, 1995.7.11., 참조)
이러한 논거는, 부동산가격공시에 관한 법률에서 정한 절차에 따라 토지의 개별공시지가를 결정‧공시하였으나 청구법인들이 그 결정․공시일부터 30일 이내에 이의신청을 제기하지 않아 토지의 개별공시지가에 대하여는 더 이상 다툴 수 없는 불가쟁력 또는 확정력이 발생하였고(조심2015지193, 2015.3.2., 외 다수), 과세관청이 「지방세법」 제110조 제1항에 따라 토지의 개별공시지가(시가표준액)를 기준으로 토지와 건축물의 재산세 과세표준을 산출한 후 이에 해당하는 세율을 적용하여 재산세 등을 부과한 처분은 타당하다는 절차적 합법성을 기반으로 한다(조심2021지386, 2021.3.17., 등 다수)
이와 같이 공시가격의 하자가 승계되는지 여부에 대하여 대다수의 대법원 판례와 조세심판원결정에서는 부정하고 있고 공시가격의 적법성여부는 법령에서 정한 절차를 이행하는데 별도의 하자가 없는 한 정당한 것으로 판단하는 이상, 재산세 과세단계에서 공시가격의 하자를 주장하여 권리구제를 받는 데에는 한계가 있다. 특히, 공시가격(개별주택가격 및 공동주택가격)이 인근 토지의 개별공시가격 등에 비추어 현저하게 불합리하다는 점에 대하여는 그 개별공시가격을 다투는 자에게 입증의 책임이 있는 것이다(대법원93누17133, 1996.7.30., 참조). [판례] 공시가격의 위법성에 대한 입증책임 범위(대법원93누17133, 1996.7.30., 참조).

과세처분 취소소송에서 그 과세표준산정의 기초가 된 개별공시지가와 개별주택가격 및 공동주택가격의 결정처분의 적법 여부가 다투어지는 경우 그 개별공시지가나 개별주택가격 및 공동주택가격의 결정이 적법하다는 입증책임은 과세관청에게 있으나, 과세관청으로서는 그 가격결정시 비교표준지(표준주택)의 선정이나 토지특성의 조사비교·가격배율의 가감적용 등에 관하여 관련법규가 정한 절차 및 기준에 따라 이루어진 것임을 입증하는 정도로 족하고, 이러한 절차 및 기준에 따라 결정되었다고 하더라도 개별토지가격(개별주택가격 및 공동주택가격)이 인근 토지의 개별토지가격 등에 비추어 현저하게 불합리하다는 점에 대하여는 그 개별토지가격을 다투는 자에게 입증의 책임이 있다.

4. 불합리한 공시가격에 대한 취득가격의 정당성 입증방법 : 절차상 위법성

(1) 부당한 처분의 권익보호 가능성

하자승계긍정설의 입장에 따르면 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오고 그 결과가 당사자에게 예측가능한 것이 아닌 경우에는 후행처분에 대한 선행처분의 구속력은 인정될 수 없다. 또한 선행처분에 위법이 있는 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상으로 삼아 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론, 이를 기초로 한 후행처분의 취소를 구하는 행정소송에서도 선행처분의 하자를 독립된 위법사유로 보아 구제를 받을 수 있다.(대법원2007두13845, 2008.8.21., 등 참조)

그러하다면 납세자 입장에서 어떤 방법으로 공시가격의 하자를 주장하고 이를 입증할 수 있을지가 관건이 된다. 공시가격이 시가를 반영하여야 하는 것은 당연하지만 공시가격이 시가를 현저하게 일탈한 것 즉, 역전현상 자체를 입증하는 방법은 내용상 하자와 절차상 하자로 구분할 수 있다.

먼저 공시가격의 내용상 하자를 주장하기 위해서는 공시가격이 시가를 반영하지 못하고 일탈함으로서 공시가격의 본질을 벗어 났다는 점을 입증하여야 한다. 그리고 절차적 하자에 대한 입증은 공시가격이 관련 법령 등에 따라 적법하게 산정되어야 하나 이와 같은 법령상의 절차를 이행하지 아니한 채 조사·산정되었다는 것을 입증하는 방법이다. 따라서 전문가가 아닌 납세자로서는 공시가격에 대한 내용상의 하자를 입증하는데 한계가 있으나 절차상의 하자를 입증하는 것은 보다 용이할 것으로 보여진다.

(2) 공시가격 하자의 입증방법

(가) 내용상 하자의 입증방법

공시가격의 내용상 하자는 공시가격이 적정가격인 시가를 반영하여 결정공시되어야 하나 시가를 반영하지 못하고 있기 때문에 발생하는 것이 대부분이다. 공시가격이 시가보다 낮은 경우에는 세부담에 있어서 불리하지 아니하나 시가 역전현상이 발생할 경우 세부담측면에서 부당한 과세가 되는 만큼 이에 대한 입증을 필요로 하게 된다. 이와 같은 가격역전현상 입증을 위하여 아래의 2가지 유형의 입증방법이 있다.

첫째, 납세자는 사실상 취득가격인 시가의 정당성과 관련하여 공시가격이 시가보다 현저하게 높게 산정되어 시가로 인정할 수 없다는 점을 입증해야 한다. 예를 들면 개별토지가격이 그 토지특성과 동일 또는 유사하다고 보이는 주변토지들의 그것보다 2배 이상이나 높게 결정되어 현저하게 불합리하다고 볼 여지가 많으며 그와 같이 결정되어야 할 어떠한 합리적이고 객관적인 사정이 있는 것도 아니란 점을 입증하여야 하는 것이다. 구체적으로 시가로 인정할 유사매매사례가격, 감정평가선례, 법인과의 거래사례 등을 제시하고, 비교대상인 인근부동산의 특성 등이 해당 부동산과 동일·유사하다는 점을 입증하여야 할 것이다.(대법원95누2098, 1995.6.16., 참조)

둘째, 인근 부동산 공시가격에 비해 현저하게 불합리한 가격이란 점을 입증하는 방법이다. 거래가격이 공시가격보다 낮은 이유는 여러 가지 요인에 의해 좌우되지만 특히 전반적인 부동산 경기의 영향으로 급락하는 경우가 생길 수 있다. 그러나 공시가격은 일정시점(매년 1월1일)기준으로 결정하는 것이므로 시차가 발생할 수밖에 없다.(대법원94누1333, 1994.5.27., 참조) 그러나 그 특성이 동일 또는 유사한 인근 부동산과 비교하였을 때에도 그 공시가격 차이가 현저하게 심하다면 이는 공시가격이 가격균형을 상실했다는 점을 입증하는 것이다. [판례] 인근토지가격과 균형이 맞지 아니한 경우 판단기준(대법원95누2098, 1995.6.16.)

개별토지가격이 현저하게 불합리한 것인지 여부는 그 가격으로 결정되게 된 경위, 개별토지가격을 결정함에 있어 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지들에 대하여 적용된 가감조정비율, 표준지 및 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지들의 지가상승률, 당해 토지에 대한 기준연도를 전후한 개별토지가격의 증감 등 여러 사정들을 종합적으로 참작하여 판단함. 개별토지가격이 그 토지특성과 동일 또는 유사하다고 보이는 주변토지들의 그것보다 2배 이상이나 높게 결정되어 현저하게 불합리하다고 볼 여지가 많은데도 그와 같이 결정되어야 할 어떠한 합리적이고 객관적인 사정이 있는지 여부를 확정짓지도 아니한 개별토지가격결정은 위법임. [판례] 시가표준액이 불합리한 경우 재산세 과세표준 효력(대법원94누1333, 1994.5.27.)

중기에 대한 재산세의 과세표준은 원칙적으로 도지사가 조사결정한 과세시가표준액에 의하여야 하고, 다만 여기서 도지사가 조사결정하는 과세시가표준액은 1.1. 당시의 시가를 적정하게 반영한 가액이어야 하며, 만약 그 시가가 과세시가표준액보다 현저히 낮아 불합리한 경우에는 그 과세시가표준액은 효력을 인정할 수 없어서 그러한 경우에는 과세시가표준액이 결정되지 아니한 것으로 보아 재산세 과세기준일 현재의 시가를 기준으로 삼아야 함. [판례] 시가가 보다 높은 시가표준액의 위법성(대법원95누17953, 1997.7.8.)

지방자치단체의 장이 건축물의 과세시가표준액을 결정함에 있어 신축가격을 기준으로 하여 구조, 지붕, 용도, 위치별 지수와 경과연수별 잔존가치율 및 규모, 특수부대설비 등 제반 요소들을 모두 참작하여 결정하였다 하더라도, 그 과세시가표준액이 시가나 기타 사정에 비추어 현저하게 불합리한 것으로 인정되는 경우 그 과세시가표준액 결정은 위법한 것임.

(나) 절차적 하자의 입증방법

절차적 하자란 산정과정에서 부동산공시법령이나 지방세법령에 따른 일련의 조사·산정방식이나 절차를 위배하여 공시가격의 하자가 발생한 경우를 의미한다. 절차적 하자의 입증 유형은 다음과 같다.

첫째, 공시가격 조사산정을 위한 산정요소를 적용하는 과정에서 하자가 있는지 여부를 입증하는 방법이다. 이를 위해 부동산가격 결정경위, 개별공시가격조사 산정시 부동산 특성(용도지역, 부동산 형상, 지세, 고저, 도로와 접면, 공공기관과의 거리 등)이 동일 또는 유사한 비교표준부동산과의 조정비율적용, 부동산특성이 동일 또는 유사한 인근토지들의 가격 균형 및 부동산가격 증감률, 기준연도 전후 개별공시가격의 증감 등 여러 요소가 정확하게 적용되었는지를 분석한다. 적정성여부를 분석하기 위해서는 토지특성조사표, 개별단독주택특성조사표를 활용할 수 있다.(대법원95누6311, 1995.9.15., 참조)

둘째, 공시가격 결정시 거쳐야 할 절차상의 하자가 있는지 여부를 확인하는 것이다. 공시가격결정은 부동산공시법령이나 지방세법령상의 절차를 거쳐 결정되는 행정처분이다. 그러므로 이와 같은 절차를 거치지 아니한 경우에는 그 결정에 하자가 발생된 것으로 보아 무효의 처분이 되고, 나아가 그 후속처분인 과세처분에도 영향을 주게되어 마찬가지로 무효처분이 되는 것이다. 그러므로 개별공시가격이 지방세법 등 관련 규정에서 정한 절차를 이행하여 결정되었는지 여부를 확인하여 공시가격의 하자를 입증할 수 있다(조심2020지2033, 2021.1.13., 등 다수 참조) [판례] 경미한 절차상 하자에 대한 직권치유 가능성(대법원95누6311, 1995.9.15.)

개별토지에 대한 가격결정도 행정처분에 해당하며, 원래 행정처분은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 원칙적으로 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 직권으로 취소할 수 있는 것이고 행정처분에 대한 법정의 불복기간이 지나면 직권으로도 취소할 수 없게 되는 것은 아니므로 처분청은 토지에 대한 개별토지가격의 산정에 명백한 잘못이 있다면 이를 직권으로 취소할 수 있으며, 개별토지가격합동조사지침 제12조의 3에서 토지특성조사의 착오 또는 위산·오기 등 지가산정에 명백한 잘못이 있는 경우에 경정결정이 가능한 것으로 예시하고 있는 것처럼 비교표준지 선정의 잘못으로 인하여 개별토지가격의 산정이 명백히 잘못된 경우도 동 조사지침 제12조의 3의 규정에 의거 개별토지가격결정에 대한 직권취소가 가능함. [판례] 미공시 공동주택의 시가표준액 산정방법(대법원2022두46206, 2022.10.14.)

이 사건 주택은 구 지방세법 제4조 제2항 괄호에서 정하고 있는 ‘건축 당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물’에 해당한다고 봄이 타당하므로, 처분 당시 주택에 관한 시가표준액 비율을 재산정함에 있어서 구 지방세법 제4조 제2항, 같은 법 시행령 제4조 제1항 제1호에 따라 산정한 것은 적법함. [사례] 미공시공동주택 공시가격결정과 과세처분의 적정성(조심2020지2033, 2021.1.13.)

공동주택가격이 공시되지 않은 경우 그 시가표준액의 결정을 위해서는 「지방세기본법」 제147조에 따른 지방세심의위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있음에도 처분청은 재산세 등을 산정․부과하면서 지방세심의위원회의 심의를 거치지 않는 등 법정절차를 누락하였고 이는 치유할 수 없는 절차상의 흠결로 부당한 처분임

5. 결어

지방세법상 공시가격은 과세기준으로서의 역할을 하기 때문에 공시가격의 수준은 곧 세부담을 결정하는 바로미터(barometer)이다. 따라서 공시가격은 시가를 적절하게 반영하여야 하는 것이나 공시가격현실화 문제 등으로 시가보다 낮게 결정되고 있는 것이 현실이다. 그럼에도 최근 공시가격이 시가보다 높은 역전현상이 발생하여 납세자가 납득하기 어려운 과도한 세부담 문제가 발생하고 있다. 이러한 과세처분이 부당하다는 주장을 하기 위해서는 선행처분인 공시가격결정처분이 내용상 하자와 절차상의 하자로 인한 불합리한 결정이라는 점을 입증해야 하나 납세자가 공시가격보다 낮은 사실상 취득가격을 입증하기에는 현실적으로 어려움이 있다. 따라서 불합리하게 결정된 공시가격을 기준으로 과세한 취득세 등에 대하여도 경정할 수 있도록 지방세법령상에 공시가격에 대한 조정권을 부여할 수 있는 근거를 마련하여야 할 것이다.