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Ⅰ. 들어가며

조정대상지역은 세율과 연동되어 취득세·종합부동산세·양도소득세가 중과세되는데, 그 지역을 계속해서 늘려왔던 이전 정부와 달리 현 정부는 점차 축소하고 있다. 이전 정부에서는 2017. 08. 02. 「실수요 보호와 단기 투기수요 억제를 통한 주택시장 안정화 방안」을 통해 양도소득세를 강화하였고 2020. 7. 10. 발표한 「주택시장 안정 보완대책」에서는 취득세·종합부동산세·양도소득세를 모두 중과세하기로 하였다. 즉, 조정대상지역에 소재한 주택을 취득·보유·양도하는 단계 모두에 대해 중과세하기로 한 것이다.
이에 더해 2017. 9. 6. 40개의 조정대상지역을 지정한 후 8번의 추가 지정·해제를 통해 112개 지역으로 확대하였다. 그러나 현 정부 들어 3번의 조정대상지역 해제를 통해 현재는 서울시 25개구 및 경기도 4개시(과천시, 성남시¹⁾, 하남시, 광명시)만 남겨 조정대상지역을 29개 지역으로 축소하였다. 이렇게 조정대상지역을 축소함으로써 양도소득세 등 중과를 적용할 수 있는 범위가 대폭 줄어들었는데, 이하에서는 조정대상지역의 도입 배경과 효과 및 조정대상지역 축소에 따른 중과세 제도의 전망에 대해 살펴보고자 한다. 1) 중원구 제외

Ⅱ. 조정대상지역의 도입 배경과 효과

1. 조정대상지역의 도입 배경

문재인 정부는 2017. 8. 2. 「실수요 보호와 단기 투기수요 억제를 통한 주택시장 안정화 방안」을 발표(이하 “8·2부동산 대책”이라 함)했다. 또한 주택 정책에 있어 서민 주거 안정 및 실수요자 보호를 최우선의 가치로 삼고, 집을 “투자”가 아닌 “거주”대상으로 보아 투기수요는 철저히 차단하기로 하였다. 이를 위해 지역별·주택유형별 분석을 바탕으로 투기수요가 다수 유입되는 곳은 조정대상지역으로 지정함으로써 시장 불안을 조기에 진화하기로 하는 동시에, 집값 급등으로 서민 가계와 경제 전반의 부담이 커지지 않도록 선제적으로 관리하기로 하였다.
이는 주택가격 상승의 주범을 다주택자의 투기수요로 지목한 것으로, 주택가격이 상승하는 지역을 조정대상지역으로 지정한 후 다주택자가 그 지역의 주택을 취득·보유·양도할 때 취득세·종합부동산세·양도소득세를 중과세함으로써 다주택자의 취득 및 보유를 억제하여 주택가격을 안정시키고자 한 것이다.

2. 조정대상지역의 지정 현황

가. 조정대상지역의 지정·해제 결정

조정대상지역의 지정·해제는 최근 3개월간 해당 지역의 주택가격상승률 및 소비자물가 상승률을 고려하여 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐 결정하는데, 주거정책심의위원회의 위원은 <표 1>과 같다.²⁾ 2) 주거기본법 재8조 제3항
<표 1> 주거정책심의위원회 위원
주거정책심의위원회의 회의는 재적 위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 회의에 부치는 안건의 내용이 경미하거나 긴급한 사유로 회의를 소집할 시간적 여유가 없는 경우 등에는 서면으로 심의ㆍ의결할 수 있고 그 의결 방법은 재적 위원 과반수의 서면심의서 제출과 제출한 위원 과반수의 찬성으로 한다.³⁾ 3) 주거기본법 재8조 제5항

나. 조정대상지역의 지정·해제 연혁

조정대상지역은 2017. 9. 6. 8·2부동산대책을 통해 처음으로 40개 지역을 지정한 후 2021. 8. 30.까지 112개 지역으로 확대하였는데, 그 현황은 <표 2> 및 <표 3> 과 같다.

<표 2> 2017. 9. 6. 조정대상지역 현황

<표 3> 2018.08.18. ~ 2021.08.30. 조정대상지역 지정·해제
그러나 현 정부 들어 3번의 조정대상지역 해제를 통해 현재는 조정대상지역을 서울시 25개구 및 경기도 4개시(과천시, 성남시²³⁾, 하남시, 광명시)로 축소하였는데, 이를 정리하면 <표 4>와 같다. 23) 중원구 제외 <표 4> 2022.7.5.~2022.11.14. 조정대상지역 해제

3. 조정대상지역 지정·해제의 효과

8·2부동산 대책에 따라 2018. 4. 1.부터 1세대 다주택자가 조정대상지역에 소재한 주택을 양도하면 <표 5>와 같이 양도소득세가 중과되었다.

<표 5> 다주택자에게 적용되는 양도소득세 중과
이전 정부는 8·2부동산 대책 이외에도 여러 가지 부동산 대책²⁴⁾을 발표하면서 부동산 관련 세제를 강화하였는데, 그 중 2020. 7. 10. 발표한 「주택시장 안정 보완대책」(이하 “7·10 부동산대책”이라 함)에서는 취득세·종합부동산세·양도소득세를 모두 중과세하기로 하였다. 이러한 중과세 내용을 정리하면 <표 6>과 같다. 24) 문재인 정부는 주택 가격을 안정시키기 위해 임기 내내 28번의 부동산 대책을 발표하였다.
<표 6> 7·10부동산대책에 따른 중과세 내용
주택이 조정대상지역에 소재하면 <표 6>과 같이 취득세·종합부동산세·양도소득세가 중과되는데, 이는 주택의 취득시기와 관계없이 적용된다. 예를 들어 1세대가 30년 전에 2개의 주택을 취득하여 하나의 주택에는 거주하고 있고 나머지 주택은 임대를 하고 있다고 가정하자. 그런데 어느 날 갑자기 해당 주택의 소재지가 조정대상지역으로 지정된다면 종합부동산세와 양도소득세가 중과세 된다. 만약 2개의 주택 중 하나의 주택을 양도하면 투기 목적 여부와 관계없이 무조건 기본세율에 20%를 더한 세율로 양도소득세가 중과되고 장기보유특별공제가 배제된다. 양도하지 않고 보유만 하고 있는 경우에도 마찬가지다. 이미 오래 전에 2개의 주택을 취득함으로써 주택 가격을 상승시키는 투기와 관련이 없음에도 불구하고 종합부동산세가 중과된다. 이는 주택이 조정대상지역에 소재하는지에 따라 <표 6>의 중과세 적용이 달라지는 것으로, 주택의 소재지가 새로이 조정대상지역으로 지정되면 양도소득세 등이 중과되지만 반대로 주택의 소재지가 조정대상지역이었더라도 그 지역이 조정대상지역에서 해제되었다면 양도소득세 등이 중과되지 않는다. 이는 과세요건 중 하나인 중과세율 적용 여부를 조정대상지역에 연동시킴으로써 법령이 아닌 행정규칙으로 세율을 정하도록 한 것이다.

Ⅲ. 조정대상지역 축소에 따른 중과세 제도의 전망

1. 조정대상지역 축소의 의미

취득세·종합부동산세·양도소득세는 조정대상지역과 연동되어 중과세 여부가 결정된다. 이전 정부는 조정대상지역을 40개에서 112개로 확대함으로써 강원도와 제주도를 제외한 전 국토가 조정대상지역으로 지정되어 양도소득세 등이 중과되었다. 이렇게 조정대상지역이 확대된 이유는 2019년 문재인 정부가 부동산 안정에 자신감을 보였던 TV토론과는 반대로 주택가격이 지속적으로 상승하였기 때문이다. 특히 2020년에는 전국적으로 주택가격이 급격히 상승하였는데, 이를 막기 위해 7·10부동산 대책을 통해 주택의 취득·보유·양도 단계의 모든 세금을 중과세하였고 <표 3>에서 보는 바와 같이 조정대상지역을 전국적으로 확대하였다.

그러나 새로운 정부는 부동산 세제의 중과를 통해 주택 가격을 안정시키는 것에 한계가 있음을 감안하여 양도소득세와 종합부동산세를 중과하지 않기 위해 조정대상지역을 지속적으로 축소하였다. 2020. 12. 18. 112개였던 조정대상지역은 현재 서울시 25개구와 경기도 4개시 29개 지역으로 축소되었다. 이는 최종적으로 중과세 제도를 폐지하려는 것으로서, 이는 새로운 정부 출범 후 소득세법 시행령을 개정하여 보유기간 2년 이상인 조정대상지역 내의 주택을 2022. 5. 10.부터 2023. 5. 9.까지 양도하면 기본세율과 장기보유특별공제를 적용하도록 한 것을 통해서도 알 수 있다. 또한, 2022년 세제개편안을 통해 종합부동산세 중과제도를 폐지하려는 것도 같은 맥락으로 이해할 수 있다.

2. 다주택자에 대한 양도소득세 중과제도의 최초 도입과 폐지 과정

가. 도입 배경

조정대상지역과 연동된 중과세 제도는 이미 노무현 정부(참여정부)에서 다주택자에게 양도소득세를 중과하던 것을 변형하여 도입한 것이다. 다주택자에 대한 양도소득세 중과는 투기수요를 억제함으로써 주택가격을 안정시키기 위한 것이다. 이는 참여정부 시절부터 주장되었는데, 다주택자의 부동산 투기로 인한 이득을 세금으로 흡수하여 과세형평을 도모하고 부동산 투기를 차단하기 위한 것이다.²⁵⁾ 이를 위해 2004. 1. 1. 소득세법을 개정하여 2005. 1. 1. 이후부터 1세대가 3주택 이상을 보유한 경우 그 주택을 양도하면 중과세율 60%를 적용하고 장기보유특별공제를 배제하기로 하였다. 이후 2006. 1. 1. 소득세법을 개정하여 2007. 1. 1.부터는 1세대가 2주택을 보유한 경우로서 그 주택을 양도하면 중과세율 50%를 적용하고 장기보유특별공제를 배제하였다. 25) 소득세법 [시행 2004.1.1.] [법률 제7006호, 2003.12.30., 일부개정] 제·개정 이유.

나. 폐지 과정

이명박 정부에 와서는 다주택자에 대한 양도소득세 중과제도를 2009년 3월 한시적으로 완화하여 2010년까지 기본세율(6~38%)을 적용하되, 투기지역에 대해서는 기본세율에 10%를 가산하는 것으로 변경되었다. 이를 2012년까지 연장한 후 2013년 말까지 중과제도를 유예하였다. 이후 박근혜 정부는 주택거래의 활성화를 도모하기 위해 2014. 1. 1. 소득세법을 개정하여 과거 부동산 시장 과열기에 도입된 다주택자에 대한 고율의 양도소득세 중과 제도를 폐지하였다. 다만, 국지적인 부동산 투기에 탄력적으로 대응할 수 있도록 투기지역 내 주택의 양도에 대해서는 기본세율에 10%를 가산하여 중과세율을 적용하도록 하였다. 즉, 2014. 1. 1. 부터 양도소득세 중과제도는 폐지하되 투기지역 내 부동산 양도에 적용되는 10% 추가 과세는 항구적으로 적용하도록 한 것이다.

다. 투기지역

투기지역은 부동산 가격이 급등하거나 급등할 우려가 있는 지역을 기획재정부장관이 부동산가격안정심의위원회²⁶⁾ 심의를 거쳐 지정한다. 이는 2002. 12. 18. 소득세법 제96조 및 제104조 개정을 통해 법적 근거를 마련하였다. 2003. 1. 27. 1차 부동산가격안정심의회를 개최하여 2003. 4. 30. 강남구가 처음으로 투기지역으로 지정되었다. 이후 서초구, 송파구 등 전국으로 확대되어 전국 131개 시·군·구가 투기지역으로 지정되었다.
26) 부동산가격안정심의위원회는 재경부 차관(위원장), 건교부 차관(부위원장), 행자부 차관, 국세청 차장, 한국조세연구원장, 한국감정원장 등 정부 당연직 6명과 민간위원을 포함하여 총 10명 이내로 구성된다.
2007년까지 지속되던 투기지역 확대는 세계 금융위기가 닥친 2008년 부동산 시장이 침체가 되면서 변화되었다. 이를 극복하기 위해 정부는 2008. 11. 7. 강남 3구(강남구·서초구·송파구) 외에 투기지역을 모두 해제한 후 2012. 5. 10. 마지막 남은 강남 3구의 투기지역을 해제하여 전국에 투기지역은 한 곳도 남지 않게 되었다. 이로써 다주택자에 대한 양도소득세 중과제도를 폐지한 2014. 1. 1.에는 투기지역으로 지정된 곳은 하나도 없었다. 투기지역과 조정대상지역을 비교 정리하면 <표 7>과 같다.

<표 7> 투기지역과 조정대상지역

3. 중과세 제도의 전망

노무현 정부에서 도입된 다주택자에 대한 양도소득세 중과는 이명박 정부 때 중과 유예를 거쳐 기본세율로 과세 되어 오다가 박근혜 정부 때 최종 폐지되었다. 마찬가지로 문재인 정부에서 시행했던 조정대상지역 다주택자에 대한 중과세는 현 정부 들어 조정대상지역을 대폭 축소함으로써 중과세 대상 범위를 줄여왔으며, 해당 제도는 최종적으로 폐지될 가능성이 높다. 이는 현 정부의 임기가 시작되는 시점에 소득세법시행령 제167조의 3 제1항 12의 2를 신설하여 다주택자가 2년 이상 보유한 주택으로서 조정대상지역에 소재한 주택을 2022. 5. 10.부터 2023. 5. 9.까지 양도하면 기본세율과 장기보유특별공제를 적용하도록 한 것으로 유추할 수 있다. 이는 이명박 정부가 양도소득세 중과를 한시적으로 유예한 것과 동일한 효과로서 2023. 5. 9. 다시 연장될 가능성이 매우 높다. 또한, 2022. 7. 21. 발표한 2022년 세제개편안에서 부동산세제의 정상화를 위해 다주택자에 대한 종합부동산세 중과제도를 폐지하기로 한 점 등을 감안하면 추후 지방세법 개정을 통해 취득세 중과제도까지 폐지하여 최종적으로 7·10부동산대책을 통해 도입된 취득세·종합부동산세·양도소득세 중과제도는 모두 폐지될 가능성이 매우 높다.

이상의 내용을 감안하면 다주택자에 대한 중과제도의 폐지는 다음과 같이 진행될 것으로 예측된다.

첫째, 2023. 5. 9. 소득세법 시행령 제167조의 3 제1항 12의 2를 개정하여 2년 이상 보유 주택에 대한 양도소득세 중과 적용배제를 연장할 가능성이 있다.
둘째, 2022. 11. 14. 조정대상지역이 서울시 25개구와 경기도 4개시로 지정되어 있는데, 이를 더욱 축소하여 최종적으로 서울시 강남구·송파구·서초구만 남겨 두다가 이들 지역도 최종적으로 조정대상지역에서 해제할 가능성이 높다.
셋째, 2022년 세제개편안에 대한 기획재정부의 조세소위 심사가 진행되고 있는데, 최종적으로 종합부동산세법이 개정되어 2023년부터 다주택자에 대한 종합부동산세 중과제도가 폐지될 것으로 예측할 수 있다.
마지막으로 지방세법 개정을 통해 다주택자에 대한 취득세 중과제도를 폐지하는 동시에 소득세법을 개정하여 양도소득세 중과제도도 함께 폐지할 가능성이 있다.

Ⅳ. 마치며

노무현 정부에 이어 문재인 정부도 주택가격 상승의 주범으로 다주택자를 지목하여 그들의 취득·보유·양도 관련 세금에 대해 중과세하였다. 두 정부의 공통점은 다주택자에 대한 부동산 세제를 강화했음에도 불구하고 주택가격을 안정시키지 못하였다는 것이다. 노무현 정부가 끝난 후 금융위기로 부동산 침체기가 왔던 것과 마찬가지로 문재인 정부 이후 물가상승에 따른 금리 인상 등으로 주택에 대한 가격이 하락하는 등 부동산 침체기를 맞이하고 있다.

두 정부는 중과세 제도 도입 등으로 부동산 세제를 강화함으로써 다주택자의 주택 구매를 막으려 했으나 실제 다주택자는 법인 설립, 주택임대사업자 등록, 증여 등 온갖 방법을 다해 양도소득세 등의 중과를 회피하였다. 이로 인해 다주택자의 주택 구매는 줄어든 것이 아니라 오히려 더 늘어났다.

이러한 배경에는 저금리도 있지만 우리나라에만 존재하는 전세제도가 큰 역할을 했다. 전세제도로 인해 주택 가격과 전세보증금과의 차액만으로 주택을 구입할 수 있었는데, 이는 다주택자가 적은 금액으로 많은 수의 주택을 취득할 수 있는 방법으로 자리 잡았다. 이렇게 주택가격과 전세보증금의 차액으로 주택을 구매하여 추후 주택 가격이 상승하였을 때 매각함으로써 이익을 창출할 수 있는 것이다. 이를 마치 재테크 수단으로 활용할 수 있다는 인터넷 강의가 수없이 많았는데, 이것이 주택 구매를 위한 지방원정 및 쇼핑으로 이어지면서 다주택자의 주택 구매 수요가 줄어들지 않아 정부의 의도대로 다주택자에 대한 투기수요 억제를 통한 주택가격 안정이 달성되지 못한 것이다.

이렇게 다주택자들은 전세보증금을 활용하여 수많은 주택을 저가로 매입해왔는데, 최근 주택 가격 하락으로 발생한 깡통전세 및 역전세난은 그 주택에 전세로 살고 있는 임차인이 전세보증금을 돌려받지 못하는 등 사회문제를 발생시켰고, 정부는 이에 대한 대책을 마련하고 있다. 근본적으로 다주택자의 주택 투기 수요를 억제하기 위해서는 그들이 전세보증금을 활용하여 주택을 구매하는 것를 원천적으로 차단하면 될 것이다. 즉, 전세보증금 보증보험의 가입을 임차인이 아니라 임대인으로 전환하여 주택을 전세로 임대하고자 자는 반드시 전세보증금에 가입하도록 하는 것이다. 이렇게 하여 다주택자가 전세보증금을 활용해 마구잡이식으로 주택을 구매하는 것을 막는다면 임차인이 피해보는 사례도 줄어들고 전세보증보험에 가입할 수 없는 다주택자의 주택 구매 수요가 줄어들어 그들의 투기 수요를 억제할 수도 있을 것이다.

현 정부는 다주택자에 대한 양도소득세 중과를 한시적으로 배제하고, 2022년 세제개편안을 통해 종합부동산세 중과제도 폐지, 2022. 11. 14. 대부분의 조정대상지역을 해제하는 등 일련의 행위를 볼 때 7·10부동산대책을 통해 도입된 다주택자에 대한 부동산 세제 중과제도는 폐지될 가능성이 매우 높다. 이제는 부동산 세제의 중과제도 등 세제를 정책적으로 활용하여 주택 가격을 안정시키겠다는 발상은 지양하고 조세가 본래의 기능으로서 재정수입 조달에 충실한 기능을 할 수 있도록 하여야 할 것이다.