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1. 들어가며

종합부동산세는 주택 및 토지에 대해 과세되는데, 정부는 주택의 투기수요 억제를 통해 주택가격을 안정시키기 위해 부동산 세제를 강화해 왔다. 다주택자와 법인이 취득하는 주택을 투기수요로 보아 양도소득세 및 취득세가 중과되었고 2021년부터는 그들의 주택 보유에 대해 종합부동산세도 중과되었다. 다주택자 및 법인의 주택 보유에 대해 종합부동산세를 중과하는 이유는 주택의 투기수요를 억제하기 위함인데, 그렇다면 다주택자 및 법인이라 하더라도 주택에 대한 투기수요와 관련성이 없다면 중과세율이 아닌 일반세율을 적용받아야 할 것이다.
법인 주택 소유에 대해서는 예외 없이 모두 중과세율로 종합부동산세를 과세하고자 하였으나 국회 및 언론 등에서 주택의 투기수요와 관련이 없는 공공주택사업자가 선의의 피해를 볼 수 있다는 문제가 제기됨에 따라 공익법인에 대해서는 중과세율을 적용하지 않는 것으로 종합부동산세법을 개정하였다. 이러한 개정을 통해 공익법인이 목적사업을 영위하기 위해 보유한 주택에 대해 종합부동산세가 중과되지 않는 것은 타당하다고 할 수 있다. 왜냐하면 공익법인이 목적사업을 위해 보유한 주택은 주택의 투기수요와 관련성이 없기 때문인데, 특히 공공주택사업자의 경우에는 서민들의 주거생활 안정을 위해 임대주택 공급을 목적사업으로 한다. 그렇다면 공공주택사업자는 필연적으로 임대주택을 보유할 수밖에 없고 그러한 임대주택은 매년 더 늘릴 수밖에 없기 때문에 더욱더 종합부동산세가 중과되어서는 안 될 것이다.
법인이 아닌 개인으로서 다주택자에 대해 종합부동산세를 중과하는 이유 또한 주택에 대한 투기 수요를 억제하기 위한 것인데, 다주택자가 아닌 자가 이사 또는 상속으로 인해 일시적 또는 부득이하게 다주택자가 된 경우까지 종합부동산세를 중과하는 것은 타당하지 않다.
이상의 내용들을 제대로 반영하여 종합부동산세법을 개정하였다면 공익법인과 이사 등으로 일시적으로 2주택이 된 개인의 경우에는 종합부동산세가 중과되지 않아야 할 것이다. 그러나 2021년도에 과세된 종합부동산세는 공익법인 및 이사 등으로 일시적 2주택이 된 경우까지 중과세율을 적용하였는데, 이하에서는 2020년에 발표한 부동산 대책으로서 종합부동산세 중과에 대한 내용과 종합부동산세법 개정으로 인해 공익법인과 이사 등으로 일시적으로 2주택이 된 경우의 중과세율 적용여부에 대해 살펴보고 입법개선을 결론으로 제시하고자 한다.

2. 종합부동산세 증세의 서막 : 7.10. 부동산 대책

정부는 2020.7.10. 주택시장 안정 보완대책을 발표하였는데(이하 “7.10. 부동산대책”이라 함), 투기수요를 차단하고 서민·실수요자 불안을 해소할 수 있는 제도로서 다주택자와 법인에 대한 종합부동산세를 강화하였다. 개인으로서 다주택자와 법인에 대해서는 종합부동산세의 최고세율을 6%로 하였는데, 다주택자가 보유한 3주택 이상 및 조정대상지역 2주택에 대해 과세표준 구간별로 1.2%∼6.0% 세율(이하 “다주택자 중과세율”이라 함)을 적용하고 법인에 대해서는 6% 단일세율(이하 “법인 중과세율”이라 함)을 적용한다¹⁾. 특히, 법인은 6% 단일세율 적용뿐만 아니라 기본공제 6억원과 세 부담 상한을 배제함으로써 다주택자보다 더 과중하게 종합부동산세가 과세된다. 다주택자 중과세율 및 법인 중과세율 이외의 경우에는 기존의 세율을 적용받을 수 있는데, 이를 “기본세율”이라 한다. 이에 따라 종합부동산세 세율은 기본세율, 다주택자 중과세율, 법인 중과세율 3가지로 구분하여 적용할 수 있다. 이중 법인의 중과세율은 6% 단일세율이고 기본세율 및 다주택자 중과세율은 <표 1>과 <표 2>와 같다.
<표 1> 기본세율
<표 2> 다주택자 중과세율
주택에 대한 투기수요를 차단하기 위해 모든 법인에 대해 6억원의 기본공제 없이 6%의 단일세율로 종합부동산세가 과세 되면 투기와 관련 없는 법인 등이 선의의 피해를 볼 수 있다는 문제가 제기되었는데²⁾, 이러한 문제를 해결하기 위해 투기와 관련 없는 공익법인 등이 보유한 주택에 대해서는 6%의 단일세율을 적용하지 않고 일반 누진세율을 적용하도록 하였다. 이와 같은 조치로 공익법인이 소유한 주택은 투기수요와 관계없기 때문에 종합부동산세가 중과되지 않아야 하는데, 이에 대한 검토는 항을 바꾸어서 살펴보고자 한다.

3. 공익법인의 종합부동산세 중과 여부

가. 6% 세율 적용이 배제되는 공익법인

7.10. 부동산대책에 따라 개정된 종합부동산세법에서는 법인의 주택 보유에 대해 6% 단일세율을 적용하고 6억원의 기본공제를 폐지하였다. 다만, 다음의 법인의 경우에는 일반 누진세율을 적용하도록 하였는데, 이러한 법인을 “공익법인”이라 한다.

① 「공공주택특별법」 제4조 제1항에 따른 공공주택사업자 ② 「상속세및증여세법」 제16조 제1항에 따른 공익법인 등 ③ 「주택법」 제2조 제11호의 주택조합 ④ 「도시및주거환경정비법」 제24조부터 제28조까지 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제17조부터 제19조까지의 규정에 따른 사업시행자 ⑤ 「민간임대주택에관한특별법」 제2조 제2호의 민간건설임대주택을 2호 이상 보유하고 있는 임대사업자로서 해당 민간건설임대주택
이상의 공익법인이 6%의 단일세율이 아닌 일반 누진세율을 적용받기 위해서는 해당연도 9월 16일부터 9월 30일까지 “법인 주택분 종합부동산세 일반세율 적용 신청서”를 관할세무서에 제출하여야 한다.

나. 공익법인의 종합부동산세 중과 여부

7.10. 부동산대책을 통한 법인 중과세율은 주택에 대한 투기수요를 억제하기 위해 도입되었다. 그러나 공공주택사업자로서「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사 및 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사 등 공익법인은 주택의 투기수요와 관계없이 목적사업³⁾을 영위하기 위해 주택을 취득하는 것이기 때문에 종합부동산세를 중과하지 않는 것이 타당하다고 할 수 있다. 이를 위해 7.10. 부동산대책을 반영한 종합부동산세법은 공익법인에 대해 6% 단일세율이 아닌 일반 누진세율을 적용하는 것으로 개정하였다. 이는 부동산 법인 등 투기수요에 대한 종합부동산세 과세를 강화한 것으로써 조세회피나 투기목적 없이 정상적으로 건설·임대사업을 영위하고 있는 공공주택사업자 등에 대하여는 강화된 단일 최고세율이 아닌 일반 누진세율을 적용하도록 하려는 것이다⁴⁾. 여기서 일반 누진세율을 적용한다는 의미가 기본세율인지 또는 다주택자 중과세율인지에 따라 공익법인의 종합부동산세 중과 여부를 알 수 있다. 종합부동산세 세율은 「종합부동산세법」제9조 제1항 및 제2항에서 규정하고 있는데, 관련 규정은 다음과 같다. ■ 종합부동산세법 제9조 【세율 및 세액】 ① 주택에 대한 종합부동산세는 다음 각 호와 같이 납세의무자가 소유한 주택 수에 따라 과세표준에 해당 세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액(이하 "주택분 종합부동산세액"이라 한다)으로 한다. 1. 납세의무자가 2주택 이하를 소유한 경우[「주택법」 제63조의2 제1항 제1호에 따른 조정대상지역(이하 이 조에서 "조정대상지역"이라 한다) 내 2주택을 소유한 경우는 제외한다]

과세표준 3억원 이하 : 0.6% ~ 과세표준 94억원 초과 : 3%(기본세율)

2. 납세의무자가 3주택 이상을 소유하거나, 조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우

과세표준 3억원 이하 : 1.2% ~ 과세표준 94억원 초과 : 6%(다주택자 중과세율)

② 납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체(「공공주택특별법」 제4조에 따른 공공주택사업자 등 사업의 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)인 경우 제1항에도 불구하고 과세표준에 다음 각 호에 따른 세율을 적용하여 계산한 금액을 주택분 종합부동산세액으로 한다. 1. 2주택 이하를 소유한 경우(조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우는 제외한다): 3% 2. 3주택 이상을 소유하거나, 조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우: 6%(법인 중과세율) 이상의 규정과 같이「종합부동산세법」제9조 제1항은 납세의무자인 개인과 법인이 소유한 주택 수에 따라 기본세율과 다주택자 중과세율을 적용받도록 규정되어 있다. 또한「종합부동산세법」제9조 제2항은 법인에 대해서는 법인 중과세율을 적용받도록 하고 있다. 다만, 공익법인은 제외함으로써 해당 법인은 법인 중과세율을 적용받지 않고「종합부동산세법」제9조 제1항에 따른 세율을 적용받을 수 있다. 「종합부동산세법」제9조 제1항은 납세의무자의 주택 수에 따라 기본세율 또는 다주택자 중과세율을 적용받도록 규정하고 있는데, 공익법인도 종합부동산세 납세의무자로서 해당 법인이 소유한 주택 수에 따라 기본세율 또는 다주택자 중과세율을 적용받는다. 즉 7.10. 부동산대책으로 인해 주택의 투기수요와 관계가 없는 공익법인도 종합부동산세가 중과되는데, 해당 법인의 과세표준에 따라 부담하는 종합부동산세를 정리하면 <표 3>과 같다.

<표 3> 공익법인의 과세표준 구간별 종합부동산세 부담액
<표 3>에서 보는 바와 같이 7.10. 부동산대책에 따라 공익법인의 종합부동산세 부담액은 크게 증가하였다. 본래 법인에게 6%의 단일 세율을 적용하고 다주택자에게 중과세율을 적용하는 것은 그들의 주택 투기수요를 억제하기 위함이다. 그러나 법인이게 무차별적으로 종합부동산세를 6%로 중과하는 것은 공익법인 등에게 선의의 피해를 야기한다는 지적이 있었고, 이러한 지적을 감안하여 종합부동산세법을 개정하면서 공익법인은 6% 단일세율이 아닌 일반 누진세율을 적용하도록 하였다. 그렇다면 주택의 투기와 아무런 관련이 없는 공익법인은 법인 중과세율 및 다주택자 중과세율이 적용되지 않도록 입법개선을 하였어야 함에도 불구하고 다주택자와 마찬가지로 공익법인도 주택 수에 따라 중과세율이 적용되도록 종합부동산세법을 개정하였다. 따라서 공익법인이 목적사업을 영위하기 위해 소유한 주택에 대해서도 종합부동산세가 중과됨에 따라 <표 3>을 토대로 공익법인이 추가로 부담하는 종합부동산세를 정리하면 <표 4>와 같다.

<표 4> 공익법인의 과세표준 구간별 종합부동산세 증가액
공익법인은 주택의 투기수요와는 아무런 관련성이 없음에도 불구하고 <표 4>와 같이 종합부동산세를 추가로 부담한다. 이는 7.10. 부동산대책이 표면적인 이유로 법인의 주택 투기수요를 억제하기 위함이라고 하였지만 실질적으로는 종합부동산세를 증세한 것으로 밖에 볼 수 없다. 결국 법인의 주택 수요에 대해 종합부동산세를 중과함으로써 그들의 주택 수요만을 억제하고 공익법인 등에게는 기본세율로 종합부동산세가 과세되도록 종합부동산세법을 세부적이고 섬세하게 개정하였다면 공익법인 등이 선의의 피해를 보지 않았을 것이다. 따라서 7.10. 부동산대책이 법인의 주택 투기수요를 억제하기 위한 목적이었다고 하더라도 공익법인 등의 주택에 대해서도 종합부동산세가 중과됨으로써 실질적인 증세가 이루어진 것이라고 할 수 있다.

다. 공공주택사업자에 대한 종합부동산세 중과로 인한 임대비용 상승

공공주택사업자로서 한국토지주택공사와 서울주택도시공사는 서민의 주거안정을 위해 임대주택을 저렴한 가격으로 공급하여야 하는데, 이러한 공공주택사업자까지 종합부동산세를 중과함으로써 임대주택에 대한 임대료 상승 및 해당 사업자들의 임대비용 상승을 초래하였다. 한국토지주택공사 및 서울주택도시공사는 2019년에 종합부동산세로 각각 274억원과 132억원을 납부하였다⁶⁾. 이중 주택 분 종합부동산세가 90%라고 한다면 각각 246억원과 118억원이다. 기본세율을 적용하여 과세표준으로 역산하면 대략 8,162억원⁷⁾과 3,895억원⁸⁾이다. 이러한 과세표준을 토대로 한국토지주택공사 및 서울주택도시공사의 2019년 종합부동산세를 역산하여 계산하면 <표 5>와 같다. <표 5> 2019년 한국토지주택공사 및 서울주택도시공사 종합부동산세 부담액
7.10. 부동산대책에 따라 2019년 기준으로 한국토지주택공사 및 서울주택도시공사가 추가로 부담하는 종합부동산세는 각각 213억과 99억원이다. 이는 2019년을 기준으로 한 것으로서 2020년 및 2021년의 임대주택 증가 및 공시가격 상승분을 반영하면 2~3배 정도 더 큰 금액으로 종합부동산세가 과세되었을 것이다. 이러한 문제는 공익법인뿐만 아니라 개인에게도 발생하는데, 해당 내용에 대해서는 아래에서 살펴보고자 한다.

4. 상속주택 및 일시적 2주택

종합부동산세의 과세기준일은 매년 6월 1일로서 과세기준일 현재 소유한 주택에 대해 종합부동산세를 부과한다. 7.10. 부동산대책에 따라 종합부동산세 세율은 기본세율, 다주택자 중과세율, 법인 중과세율 3가지로 구분되는데, 개인에 적용되는 세율은 기본세율 또는 다주택자 중과세율이다. 다주택자 중과세율은 3주택 이상을 소유한 경우 또는 조정대상지역 소재 2주택을 소유한 경우에 적용되는 세율이다. 조정대상지역 소재 1주택에서 조정대상지역에 소재한 주택을 이사 또는 상속으로 추가로 보유하는 경우에는 다주택자 중과세율이 적용되어 종합부동산세가 중과된다. 이는 주택의 투기와 관계가 없음에도 불구하고 다주택자 중과세율이 적용된다. 이러한 현상이 발생한 이유는 종합부동산세법에서 규정하고 있는 주택 수 산정에서 제외되는 주택으로 합산배제 임대주택, 합산배제 사원용 주택, 다가구주택, 공동 소유주택에 대해서만 규정⁹⁾해 두었기 때문이다.
조정대상지역 소재 주택을 1개 가지고 있는 상태에서 조정대상지역에 소재한 주택으로 이사 가기 위해 과세기준일 이전에 새로운 주택을 취득하고 과세기준일 이후에 종전 주택을 매각하는 경우에는 조정대상지역 소재 2주택에 해당되어 종합부동산세가 중과된다. 또한 조정대상지역 소재 1주택을 보유한 상황에서 상속으로 조정대상지역에 소재한 주택을 상속받는 경우에는 조정대상지역 소재 2주택에 해당되어 종합부동산세가 중과된다. 이렇게 이사 등으로 인해 일시적으로 조정대상지역 소재 2주택이 된 경우 또는 상속으로 2주택이 된 경우에는 주택의 투기와는 관계가 없음에도 불구하고 종합부동산세가 중과된다. 예를 들어 이사 또는 상속주택으로 조정대상지역 소재 2주택이 되었고 종합부동산세 과세표준이 10억원인 경우에는 <표 4>에서 보는 바와 같이 820만원의 종합부동산세를 추가로 부담하여야 한다. 이는 일시적으로 2주택이 된 경우 또는 상속으로 부득이하게 2주택이 됨으로써 주택 투기와는 관련이 없음에도 불구하고 종합부동산세가 기본세율이 아닌 다주택자 중과세율로 적용되기 때문이다.

5. 결론

7.10. 부동산대책으로 법인과 다주택자에 대해서는 종합부동산세 중과세율이 적용되는데, 이들에 대해 종합부동산세를 중과하는 이유는 주택에 대한 투기수요를 억제하기 위함이다. 그러나 주택의 투기와 관계없이 공익법인이 목적사업을 영위하기 위해 보유하는 주택과 개인이 상속주택 및 이사 등으로 일시적 2주택이 된 경우에도 다주택자 중과세율이 적용되어 종합부동산세가 중과된다. 이는 7.10. 부동산대책을 통해 종합부동산세를 증세한 것이라고 보아야 할 것이다.
7.10. 부동산대책이 발표될 당시 주택투기와 아무런 관련이 없는 공익법인까지 법인 중과세율을 적용하여 종합부동산세가 중과되는 데 대한 문제점을 국회 및 언론 등이 제기하였다. 이러한 문제제기에 대한 개선방안으로 종합부동산세법을 개정하였는데, 공익법인은 6%의 단일세율만 적용받지 않도록 종합부동산세법 제9조 제1항 제2조를 개정하였지만 다주택자 중과세율은 적용받아 여전히 종합부동산세가 중과되는 문제가 발생된다. 결국 7.10. 부동산대책에 따라 법인의 종합부동산세 적용 세율은 공익법인과 이외의 법인으로 구분하는데, 공익법인은 다주택자 중과세율이 적용되고 그 이외의 법인에 대해서는 법인 중과세율을 적용하여 종합부동산세가 중과된 것이다. 이는 7.10. 부동산대책이 표면적으로 주택에 대한 투기수요를 억제하기 위함이라고 제시하고 있지만 실질적으로는 모든 법인에 중과세율을 적용함으로써 주택의 투기수요 억제가 아니라 종합부동산세를 증세한 것이라고 할 수 있다. 즉 모든 법인에 무차별적으로 종합부동산세를 중과함으로써 주택 투기와 관계가 없는 공익법인에 대해서도 다주택자 중과세율을 적용하여 실질적으로 그들의 종합부동산세 부담을 늘린 것이다. 따라서 7.10. 부동산대책의 취지에 맞게 법인의 주택투기 수요만을 억제하고 공익법인이 소유한 주택에 대해서는 기본세율로 종합부동산세가 과세되도록 하여야 할 것이다. 이를 위해서는 종합부동산세법 제9조 제1항 제2조를 다음과 같이 개정하여야 할 것이다. ■ 종합부동산세법 제9조 【세율 및 세액】 ② 납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체(「공공주택특별법」 제4조에 따른 공공주택사업자 등 사업의 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우는 제외하고 세율은 제1항 제1호를 적용한다)인 경우 제1항에도 불구하고 과세표준에 다음 각 호에 따른 세율을 적용하여 계산한 금액을 주택분 종합부동산세액으로 한다. 1. 2주택 이하를 소유한 경우(조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우는 제외한다): 3% 2. 3주택 이상을 소유하거나, 조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우: 6%(법인 중과세율) 법인과 마찬가지로 개인 또한 주택의 투기수요와 관련이 없는 상속 및 일시적 2주택 등에 대해서도 다주택자 중과세율을 적용함으로써 이들에 대해서도 종합부동산세가 중과된다. 이는 증세를 한 것과 동일한 결론에 이르기 때문에 상속주택 등에 대해서는 주택 수에서 제외하여 다주택자 중과세율이 아닌 기본세율이 적용되도록 종합부동산세법을 개정하는 입법개선이 이루어져야 할 것이다.