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(2) 부동산 공시가격의 현실화 실태

(가) 낮은 공시가격 현실화율 수준

첫째, 보유세 과세기준이 되는 공시가격이 시가를 반영하지 못하고 시가보다 낮다는 점은 오래된 숙원 과제이다. 매번 부동산 정책이 발표될 때마다 보유세 과세기준인 과표가 시가를 반영하지 못하고 있어 부동산투기를 방지하지 못한다는 점에서 과표현실화를 추진하여 불로소득을 세금으로 환수하여야 한다는 논의가 반복적으로 제기된 것이다. 현재는 보유세 과표를 바로 공시가격(개별공시지가, 단독주택가격 및 공동주택가격)를 적용하고 이에 공정시장가액비율을 적용한 다음 보유세 세율(누진세율)을 적용하여 부과징수하고 있다. 부동산 공시가격의 시가반영 현실화율이 낮은 것은 근로소득자와 과세표준과 비교할 때 불형평 문제가 발생되는 것이다. 왜냐하면 근로소득에 대한 과세는 과세표준이 전부 노출되는데 반하여 부동산에 대한 보유세는 시가의 일부만을 과세표준으로 삼고 있다는 점이 불형평으로 지적되는 점이다, 그러나 부동산 보유세는 가득소득여하에 불구하고 보유사실에 기하여 부과되는 세금이기 때문에 가득소득이 없는 경우에는 보유세를 납부하는데 어려움에 처하게 되고 나아가 조세민원을 발생하게 된다.

또한 부동산 공시가격의 현실화 과정에서 일부 현실화율이 시가를 초과한 부동산도 있으나 전반적으로 모든 부동산의 공시가격의 현실화율이 낮은 상태이기 때문에 무차별적으로 보유세 부담이 증가되는 문제가 있다.(대법원 1997. 7. 8. 선고 95누17953 판결) 즉, 부담능력이 있는 고가주택 등과 같은 부동산에 대한 현실화에 따른 세부담문제는 부담능력 범위 내에 타당성을 가지지만 일반 서민이 삶의 터전으로 보유하고 있는 부동산에 대한 세부담도 함께 증가한다는 점이기 때문에 공시가격 현실화문제는 다른 여러 제도와 함께 『보유세의 적정 부담수준』을 정책적으로 정한 다음 연계하여 검토되어야 할 사항이다. 즉 보유세정책에 있어 과표, 공정시장가액비율 및 세율은 동시에 고려되어야만 할 것이다.

둘째, 부동산공시법상 개별공시가격 결정은 통계적 기법에 의하여 조사산정하는 체계이기 때문에 개별공시지가 등도 『통계적 분석』에 의한 것으로서 어느 정도 객관성과 합리성을 확보하고 있지만 표준지 공시지가보다 정밀성이 떨어지고 조사평가를 하지 아니하기 때문에 거래가격 등의 자료가 없는 토지나 고가주택의 거래가 저조하고 유사한 주택이 없는 경우에는 공시가격 현실화율은 이를 반영하는 통계적 기법이 없는 관계로 불가능하다.

셋째, 원칙적으로 표준공시가격은 전문감정평가사가 조사평가한 가격을 중앙정부가 결정하고 이를 터잡아 부동산이 소재하여 현장에 있는 지방자치단체가 지역여건 등을 감안하여 개별공시가격을 결정하도록 하는 공시가격 산정체계가 당초 1990년당시 토지에 대한 공시가격 도입 당시에 부처간 합의하여 이와 같은 원칙에 따라 그 이후 2016년까지 토지공시체계와 단독주택공시체계를 운영하였다.
그러나 공동주택가격의 경우 국토부장관이 표준공동주택과 개별공동주택을 구분없이 결정·공시하고 있기 때문에 다양한 지역여건을 반영하는데 한계가 있을 뿐만 아니라 현장적합성이 떨어지는 등 공시가격 산정체계상 일관성이 없다는 점이 지적된다.(조선일보, 2016. 5. 17 2면) 이는 공시가격의 불복이나 안내를 받기 위하여 토지, 단독주택의 경우 가까운 지방자치단체에 상담을 받을 수 있으나 공동주택의 경우 국토부장관(한국감정원이 대행하고 있음)에 불복청구, 문의하는 등 불편을 초래하고 있을 분만 아니라 특히, 재산세 등이 부과고지되는 경우 공동주택의 가격산정이나 근거에 대하여 지방자치단체는 과세권자로서 과표결정에 전혀 관여를 하지 아니하였기 때문에 산출근거를 알수가 없으며 납세자가 민원을 제기한 때에는 전혀 대응을 할 수 없는 것이 문제점으로 제기되고 있으며 이와 관련한 민원을 국토부나 한국감정원으로 이첩하는 등 제대로 민원을 처리하지 못하고 있는 실정이다.
또한 아직 시행하고 있지 아니하지만 비주거용 부동산의 공시가격체계도 일관성이 없는 구조이다. 즉, <표-1>에서 본 바와 같이 개별 비주거용일반부동산은 지방자치단체의 장이 결정공시하고 있으나 개별 비주거용집합부동산에 대하여는 외부용역업체의 용역결과를 검증절차없이 결정하는 구조이어서 시행상 문제가 예상된다.

(나) 비현실화율의 함정(陷穽)과 국민의 자각

부동산공시법상 개별공시가격 결정은 통계적 기법에 의하여 조사·산정하는 체계이기 때문에 개별공시지가 등도 『통계적 분석』에 의한 것으로서 어느 정도 객관성과 합리성을 확보하고 있지만 표준지 공시지가보다 정밀성이 떨어지고 조사평가를 하지 아니하기 때문에 거래가격 등의 자료가 없는 토지나 고가주택의 거래가 저조하고 유사한 주택이 없는 경우에는 공시가격 현실화율은 이를 반영하는 통계적 기법이 없는 관계로 불가능하다.

그럼에도 불구하고 일시에 전국에 소재하고 있는 모든 토지, 주택에 대한 가격을 조사·평가할 수 없고 대량평가모형에 의한 공시가격을 산정할 수밖에 없는 현실에서 거래사례자료에 의한 『통계적 기법』만으로는 거래가 거의 없거나 저조한 부동산에 대한 과표현실화를 하는데에는 한계가 있을 뿐만 아니라 『검증절차』 조차 거치지 아니하는 공시가격 조사산정구조하에서는 현실화반영은 불가능하다. 그러므로 통계적 분석은 공시가격 현실화가 되지 아니한 상태에서 일부만을 보유세 과표로 적용하기 때문에 안주(安住)할 수 있는 기법이며 비현실화율 함정(陷穽)에 놓이게 된다. 만약 공시가격 현실화된 상태에서 공정시장가액비율(100%)을 그대로 적용하는 보유세 구조하에서는 적정가격을 반영하지 못하기 때문에 시가와 부합하지 아니하게 된다. 공동주택가격의 경우 법률적으로도 검증절차를 법제화하지 아니하고 있으며 공동주택가격 자체가 시가를 반영하도록 조사·평가한 가격을 기초로 산정하는 것이 아니라 컴퓨터시스템에 의거 조사·산정한 것에 불과하기 때문에 적정가격을 산정하는데 한계가 있다.

그러나 부동산 공시가격을 현실화하는 과정에서 정밀하게 공시되지 아니하여도 그동안 문제가 제기 되지 아니하였으나 이는 통계적 분석은 공시가격 현실화가 되지 아니한 상태에서 일부만을 보유세 과표로 적용하기 때문에 그와 같은 여건하에 부동산 소유자들이 관심이 적고 특별히 문제를 제기하지 아니하였기 때문에 안주할 수 밖에 없는 상황이었다. 즉, 공시가격의 현실화율이 낮기 때문에 국민 등은 보유세부담이 적어 불만이 없고 시가를 반영하지 아니하는 조사산정체계에 문제제기를 하지 아니 하고 있었는 것이다. 그러나 이와 같은 현상은 공시가격 현실화가 되지 아니한 상태에서 일부만을 보유세 과표로 적용하게 되어 국민의 반발이 없어 문제가 잠재된 것에 불과한 것이다. 따라서 공시가격에 현실화됨에 따라 불형평문제나 어떤 기준으로 공시가격이 산정되었는지에 대하여 관심을 가지게 된 것이다.

(다) 공시가격 현실화 방법과 불형평

부동산 공시가격의 현실화를 함에 있어서 현실화 방향에 타당하지만 인근 부동산과의 공시가격의 형평을 유지하면서 추진하여야 하나 최근 국토부에서 공시가격을 차등적 현실화함에 따라 공시가격 현실화 추진정책에 따른 인근 부동산의 공시가격간 불형평을 초래한 것이다. 공시가격의 시가반영도인 『공시가격 현실화율』이 실질적인 세부담을 결정하는 요소로 작용하게 되는 것이다. 그러므로 공시가격의 현실화율은 무엇을 기준으로 측정하느냐에 따라 상이할 수가 있으나 객관적인 가치인 시가, 즉 적정가격을 기준으로 판단하여야 하나 현실적으로 어렵기 때문에 실거래가액 이나 취득시 신고납부하는 기준이 되는 실거래가격을 기준으로 부동산 공시가격의 현실화 정도를 판단할 수가 있다. 부동산 공시가격의 현실화율 정도는 지역간 각각의 부동산별로 천차만별한 수준이다. 이와 같은 현실에서 시가가 동일함에도 불구하고 공시가격의 현실화율이 낮은 부동산에 대하여 세부담을 적게 하는 문제가 발생되어 『동일한 가격에 동일한 세부담적용원칙』이 적용되지 아니하는 『수평적 · 수평적 과세 불형평 문제』가 발생되는 것이다.

아래의 사례를 통하여 주택공시가격의 불형평 사례를 분석하여 보면 다음과 같이 분석할 수가 있다. 즉 유사 주택의 경우 공시가격이 유사하여야 함에도 불구하고 차이가 크게 발생하고 있다는 점이다. ㈜ 중앙일보 2019.3.19. 보도사례 참조
특히 공동주택의 경우 동일단지 동일 평형의 경우 전용면적이 큰 평형일수록 가격이 높게 형성됨에도 불구하고 오히려 평형이 적은 공동주택이 공시가격이 높게 산정되는 것은 불합리한 것이라 할 것이다.

<표 3> 공동주택 공시가격 비교(단위 : 천원) : 가격격차분석 및 현실화
따라서 이와 같이 표준단독주택공시가격의 경우 감정평가기관이 아닌 조사산정기능을 수행하는 기관이 조사·산정하고 있으며 특히 개별단독주택의 경우 전문가에 의한 검증절차를 거치지 아니하기 때문에 산정의 오류가 발생하더라도 이를 검증할 절차가 없는 것이 문제라 할 것이다. 특히, 공동주택가격은 국토부장관이 직접 조사산정하는 것이 아니라 한국감정원에서 가격산정 용역을 의뢰하여 산정한 결과를 국토부장관이 전문가에 의한 3단계검증절차를 거치지 아니하고 공동주택가격을 결정하고 있어서 공시가격의 오류에 대한 검증이 부재한 구조이다.

4. 재산세에 미치는 영향

(1) 지역간, 납세자별 불형평에 따른 수직적 · 수평적 과세불형평

부동산 보유세는 공시가격 수준에 따라 세부담이 결정되는 것이므로 공시가격의 시가반영도인 『공시가격 현실화율』이 실질적인 세부담을 결정하는 요소로 작용하게 되는 것이다. 그러므로 공시가격의 현실화율은 무엇을 기준으로 측정하느냐에 따라 상이할 수가 있으나 객관적인 가치인 시가, 즉 적정가격을 기준으로 판단하여야 하나 현실적으로 어렵기 때문에 실거래가액 이나 취득시 신고납부하는 기준이 되는 실거래가격을 기준으로 부동산 공시가격의 현실화 정도를 판단할 수가 있다. 앞서 본바와 같이 공시가격의 현실화율 정도는 지역간 각각의 부동산별로 천차만별한 수준이다.

이와 같은 현실에서 시가가 동일함에도 불구하고 공시가격의 현실화율이 낮은 부동산에 대하여 세부담을 적게 하는 문제가 발생되어 『동일한 가격에 동일한 세부담적용원칙』이 적용되지 아니하는 『수평적 · 수평적 과세 불형평 문제』가 발생되는 것이다.

<표 4> 공시가격 현실화율에 따른 재산세부담 차이비교
㈜ 상기자료는 경향신문 특집기사(2018.3,21 9면 보도)내용중에서 발췌한 공동주택 사례가액을 기준으로 분석한 것임
※ 무지개 864,000,000원×60% = 518,400,000원, 518,400,000원×세율 = 1,443,600원
※ 잠실주공 880,000,000원×60% = 518,400,000원, 528,000,000원×세율 = 1,482,000원

상기 <표 4>에서 보는바와 같이 시가가 서초 무지개 아파트가 송파잠실주공아파트보다 95백만원이나 고가주택임에도 불구하고 재산세는 오히려 38,400원을 오히려 적게 부담하고 있는 현상이 발생한다. 이는 과표현실화율이 높은 공동주택이 과표현실화율이 낮은 공동주택소유자에 비하여 재산세 등 보유세 부담을 많이 부담하는 과세 역진성을 초래하고 있는 것이다.

(2) 과표산정과 과세불형평 실질적 감면효과

부동산 보유세의 과세표준은 시가를 기준으로 부과하는 것이 아니라 공시가격을 기준으로 부과하는 것이기 때문에 시가가 아무리 높다하더라도 공시가격이 낮은 경우에는 세부담이 적게 되어 실질적인 보유세 부담을 감액하는 결과를 초래하게 되는 것이다. 이는 과표현실화율이 낮은 부동산일수록 『실질적 보유세 감면효과』가 크게 나타나는 것을 알 수 있다.

<표 5> 공시가격 현실화율에 따른 재산세 감액효과
상기 <표 5>은 현행 현실화율에 의한 재산세부담액과 현실화율을 70%로 현실화하였을 때 부담하여야 할 재산세 부담을 비교하여 차액을 감면효과로 표시한 것으로서 현실화율이 낮고 고가인 주택일수록 감면효과가 크게 나타나기 때문에 과세불형평성을 확인할수 있다. 그리고 여기에 종합부동산세 합산과세시 합산에서 배제되는 감면효과를 반영할 경우 더 많은 감면효과를 파악할 수가 있다.

(3) 낮은 누진단계세율 적용 및 종합부동산세 과세대상 제외로 인한 실질적 과세권행사

공시가격 비현실화에 따른 낮은 재산세 세율과세구간에 적용되는 문제가 있다. 또한 종합부동산세 과세대상은 재산세와는 달리 모든 토지와 일정가액이상의 부동산을 소유한 자에게 부과되는 국세이다. 즉, 전국합산되는 주택의 경우 과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자로서 국내에 있는 재산세 과세대상인 주택의 공시가격을 합산한 금액이 6억원을 초과하는 자는 종합부동산세를 납부할 의무가 있으며¹⁾ 토지의 경우 과세기준일 현재 토지분 재산세의 납세의무자²⁾로서 종합합산과세대상인 경우에는 국내에 소재하는 해당 과세대상토지의 공시가격을 합한 금액이 5억원을 초과하는 자 및 별도합산과세대상인 경우에는 국내에 소재하는 해당 과세대상토지의 공시가격을 합한 금액이 80억원을 초과하는 자는 해당 토지에 대한 종합부동산세를 납부할 의무가 있다. 1) 종합부동산세법 제7조(납세의무자) ① 참조 2) 종합부동산세법 제12조(납세의무자) ① 참조
따라서 실제 시가가 종합부동산세 과세대상에 해당한다고 하더라도 공시가격현실화율에 의거 공시가격이 종합부동산세 과세대상금액이하로 하향 결정되는 경우에는 종합 부동산세 과세 대상에 적용되는 납세의무자에 제외되기 때문에 실질적인 납세의무자를 결정하는 기준과 같은 역할을 하게 된다. 이와 같이 공시가격 현실화율은 실질적인 과세권자가 과세권을 행사하는 구조가 아니라 공시가격현실화율에 의하여 과세대상 범위가 결정되는 구조이기 때문에 실질적인 과세권을 행사하는 결과를 초래하게 되는 것이다.

<표 6> 공시가격 현실화율에 따른 종합부동산세 과세대상 결정
결론적으로 공시가격의 현실화율은 동일가격 동일세부담원칙이 적용되어 조세평등주의를 실현하는 근간이 되는 것이며 현실화율을 급격히 인상할 때 조세저항이 야기되는 것은 사실이지만 과세불형평차원에서 볼 때 동일한 세부담이 이루어 지도록 공시가격의 현실화율이 시가를 반영하도록 하여야 할 것이다. 특히 현실화율이 천차만별인 상황에서 공시가격 현실화율이 낮은 부동산이 현실화율이 높은 부동산 소유자에 비하여 보유세부담을 적게하고 있는 점은 수직적형평성 내지 수평적 형평성에도 저해되는 결과를 초래하게 되는 것이다.

5. 결 론

부동산 공시가격은 부동산 정책을 수행하는데 중요한 자료가 되며 보유세 과세기준이 되는 등 여러 사회 전반에 대하여 미친 영향이 지대하다. 따라서 공시가격은 『무형의 공공재』이고 공시가격제도는 중요한 『공공인프라』에 해당한다. 현행 지방세법상 재산세³⁾에서는 토지는 개별공시지가, 주택은 개별주택가격, 공동주택가격을 과세표준으로 적용하고 있다. 정부의 보유세 강화정책으로 부동산 공시가격현실화에 따라 재산세의 세부담이 증가되고 있으나 공시가격의 비현실화 내지 천차만별인 공시가격 현실화율로 인하여 재산세 과세불형평 문제가 제기되고 있다. 이를 시정하기 위하여 정부에서는 공시가격 현실화율을 제고하는 방향으로 현실화를 추진하고 있으나 급격한 과표현실화는 납세자의 조세저항을 야기시키는 부작용을 초래하게 된다. 이처럼 재산세의 과세기준은 시가를 잘 반영하지 못함에 따라 과세불형평에 제기되고 있고 부동산 재산세의 과세기준은 시가를 잘 반영하여 정하는 문제가 관건이기 때문에 부동산 공시가격도 시가를 반영하도록 하는 것이 중요하다. 이처럼 부동산 공시가격은 재산세의 과세기준으로 활용되는 만큼 부동산에 대한 과세가치를 정확히 파악하여야 할 것이고 이를 위하여 공시가격의 관리·운영에 필요한 정부예산과 지방예산을 투입하여 운영하여야 하는 예산지출의 타당성을 가지게 된다. 3) 지방세법 제110조 제1항 토지·건축물·주택에 대한 재산세의 과세표준은 제4조 제1항 및 제2항에 따른 시가표준액에 부동산 시장의 동향과 지방재정 여건 등을 고려하여 다음 각 호의 어느 하나에서 정한 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다.
재산세 과세불형평 문제는 부동산 과표를 공시가격으로 그대로 사용함에 따라 공시가격이 불형평문제가 그대로 재산세 불형평으로 연계된다는 점이다. 이에 따라 공시가격 자체에 대한 불형평 문제를 시정하도록 제도적 장치를 마련하는 한편 재산세 측면에서 이와 같은 과세불형평을 시정하는 제도적인 방안이 동시에 강구되어야 한다. 첫째, 공시가격 자체의 제도적 개선과제를 마련하여야 할 것이다. 공시가격체계의 재정립을 하여 표준공시가격은 국가가 기준을 설정하고 개별공시가격은 지방자치단체의 장이 현장 실정을 잘 반영하여 공시하는 체계로 재정립하여야 할 것이다. 또한 표준공시가격은 정밀하게 시가를 반영하도록 전문감정평가사가 조사·평가하여야 하고 개별공시가격은 이에 터잡아 조사·산정후 전문감정평가사의 3단계 검증절차를 거치도록하여 시가반영도 및 정밀도를 제고하도록 함으로서 과세형평성의 기반을 구축하도록 하여야 한다.

둘째, 공시가격제도의 불형평은 시가반영에 한계가 있으므로 불합리한 공시가격을 그대로 사용하지 아니하고 이를 지방자치단체가 공시가격에 대하여 조정권을 부여하여 재결정하도록 하여야 한다. 셋째 공시가격을 과세표준으로 적용하고 있는 이상 불합리한 공시가격을 수정할 수 있는 과표수정권에 대한 법적 근거기반을 마련하도록 『지방세 시가표준액에 관한 법률(가칭)』을 제정하는 등 제도적 기반을 마련하여 공평과세원칙이 적용되도록 입법적 장치가 정립되어야 한다. 넷째 토지와 주택이외 상가 등 비주거용 건물에 대한 과세표준에 대하여 국세와 분리하여 신축건물기준가격의 표준주택모형을 재정립하는 등 건물과표의 운영을 지방자치단체의 장이 독자적으로 운영할수 있도록 해야 할 것이다. 그리고 다섯째, 부동산 공시가격 현실화에 따른 부작용을 현실적으로 완화하기 위하여 소득세법 등을 개정하여 근로소득자 등 사업소득이외 종합소득이 있는 개인에 대하여 일정수준이하의 1주택에 부과된 재산세를 근로소득이나 종합소득에서 공제하도록 세액공제제도를 도입하여야 할 것이다.

재산세는 지방자치단체의 재정수입에 근간이 되는 중요한 세목이고 정책세제로서의 역할을 하는 등 소득세의 보완적 기능을 하게 된다. 현실에서 시가가 동일함에도 불구하고 공시가격의 현실화율이 낮은 부동산에 대하여 세부담을 적게 하는 문제가 발생되어 『동일한 가격에 동일한 세부담적용원칙』이 적용되지 아니하는 『수평적 · 수평적 과세 불형평 문제』가 발생되는 것이다. 따라서 재산세 세부담은 원칙적으로 공평하게 세부담이 되도록 과표현실화를 하여야 하지만 낮은 공시가격 현실화를 이유로 급격한 세부담 인상은 결국 중산층, 서민 등 모든 납세자의 재산세부담을 인상시키는 문제가 있으므로 차등적, 점진적으로 인상 조정하도록 하여야 할 것이다. 그리고 재산세 부담의 수준과 관련하여 어느 수준으로 재산세 부담을 하는 것이 타당한지에 대한 사회적 합의가 선행되어야 할 것이다. 이와 같은 큰 틀속에서 재산세의 과세불형평에 대한 문제를 해결하도록 하여야 할 것이다. 이와 같은 노력은 지방자치단체 뿐만 아니라 관련부처와 국회 등에서도 다 함께하여야 한다.