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최근 국토교통부의 2019 표준지 공시지가 인상이 단행되었다. 공시지가 인상의 명분은 공시지가의 현실화이다. 공시가격이 재산세와 종합부동산세(이하 종부세)의 과세표준으로 사용되기 때문에 공시지가를 포함한 공시가격의 인상은 재산세와 종부세의 납부세액 인상으로 이어진다. 공시가격은 재산세와 종부세의 과세표준으로 사용되고, 재산세의 과세대상과 종부세의 과세대상이 일부 겹치므로 이에 대한 이중과세의 조정구조가 가지고 있는 문제점과 그 개선방향을 생각해 보고자 한다.

동일한 과세대상에 대한 중복과세

재산세와 종부세의 가장 근본적인 문제는 동일한 과세대상에 대하여 중복과세 한다는 점이다. 재산세의 과세대상은 지방세법 제105조에 의하여 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박이며 종부세의 과세대상은 종부세법 제1조에서 고액의 부동산 보유자에 대하여 과세한다는 규정과 함께 동법 제2장에서 주택, 제3장에서 토지에 대한 과세를 규정하고 있으므로 종부세의 과세대상은 고액의 주택과 토지이다. 그러므로 용어상으로만 보면 재산세의 과세대상인 주택, 토지와 종부세의 과세대상인 고액의 주택, 토지는 당연히 과세대상이 중복되는 부분이 발생한다. 재산세와 종부세의 과세대상 중 완전히 겹치는 부분은 인별 공시가격 합계가 5억원이나 80억원을 초과하는 고액의 토지와 인별 공시가격 합계가 6억원이나 9억원을 초과하는 고액의 주택(별장제외)이라고 할 수 있다. 그러므로 재산세와 종부세는 고액의 토지와 별장을 제외한 주택의 경우 과세대상이 완전히 동일하고 과세관할이 중앙정부와 지방자치단체로 다를 뿐이다.

동일한 과세대상에 대하여 과세하고 이중과세를 조정하는 형태는 재산세와 종부세의 경우가 아니어도 여러 군데서 볼 수 있지만 재산세와 종부세의 경우는 입법자가 과세대상이 완전히 중복되는 것을 인지하고 있으며 과세관할을 고려한 입법을 통하여 사전에 방지할 수 있음에도 불구하고 굳이 두 가지의 세목으로 부자연스럽게 분리해 놓고 다시 이중과세를 조정한다는 점에서 다른 경우의 이중과세조정과 근본적으로 그 성격이 다르다. 재산세라는 세목 하에서도 인별합산금액이 일정금액 이상일 경우 누진세율을 차등적으로 적용하는 것과 현재의 종부세로 과세하는 것과는 내용적인 측면에서 실질적으로 다른 것이 없다. 이러한 성격의 과세는 입법을 해놓고 이중과세를 조정할 것이 아니라 동일한 세목으로 통합하는 것이 합당하기 때문에 처음부터 잘못 입법된 결과이다. 지방세인 재산세와 동일한 성격의 보유세를 국세인 종합부동산세로 신설하면서 지방교부세법 제4조 제1항 제2호에서 종합부동산세 총액을 지방교부세의 재원으로 사용한다고 규정한 것은 세목의 성격을 완전히 무시한 상태에서 국세로 규정하고 그 재원을 모두 지방교부세의 재원으로 규정한 것이므로 무리한 입법의 대표적 사례라고 할 수 있다.

공통적으로 적용되는 공시가격의 문제

공시가격의 문제는 재산세와 종부세라는 조세만의 이슈는 아니다. 왜냐하면 공시가격은 그 가격의 공시목적이 과세기준을 제시하는 목적 이외에 다양한 목적을 가지고 있기 때문이다. 공시가격의 문제는 그 성격상 공시가격의 현실화 문제와 평가대상 항목 간 편차를 줄이는 문제로 대별될 수 있다.
넓은 의미에서 공시가격의 현실화 문제는 그 논의의 맥락상 평가대상 간 편차를 줄이는 문제를 포함할 수 있지만 그 정책의 방향성을 고려하자면 공시가격의 현실화 문제를 좁은 의미로 그 영역을 세분하여 논의를 전개하는 것이 효율적이다.
좁은 의미로 본다면 공시가격의 현실화 문제는 그 방향에 있어서 정책적 결정의 문제이다. 왜냐하면 공시가격의 현실화라는 화두가 조세목적에만 영향을 미치는 것이 아니라 조세목적 이외에도 다양하게 영향을 미치기 때문이다. 그리고 조세목적에만 영향을 미치는 가격을 따로 추출한다고 하더라도 그것이 시가에 근접하는 것만이 절대선(善)이라고 판단할 수는 없다. 왜냐하면 시가에 근접한다는 것 보다는 납세자의 부담능력을 고려하여야 하기 때문이다.
지금까지 시가의 60%~70%의 공시가격수준을 유지한 것도 이러한 목적에 대한 정책적 배려였다고 생각한다. 결국은 세액이 산출되기 전 세액에 영향을 미치는 요소(공시가격, 공정시장가액비율, 세율) 중 어느 요소를 통하여 세액산정에 있어서 안전장치를 가져야 한다는 생각이 있었을 것으로 생각한다. 부동산 가격은 공장에서 생산되는 제품과 같이 그 시가가 추적하기 힘들다는 점, 공시가격 등 행정의 기준으로 적용하는 가액이 시가를 초과하면 안 된다는 점 등이 고려되어 시가보다 일정부분(20~30%) 낮게 가져간 측면이 있다.

또 하나의 문제는 평가대상 항목 간의 편차를 줄이는 문제이다. 이 문제는 현실화 문제와 달리 반드시 지향해야할 문제이다. 평가대상의 유형별, 지역별, 가격대별 등의 불공평은 각종 연구기관에서 그 문제점을 지속적으로 지적해온 바이다. 이 문제는 정책적으로 결정할 문제가 아니고 공평과세를 포함한 효율적인 행정을 위하여 반드시 완수해야 할 과제이다.

공정시장가액비율과 관련된 것

세액을 산정하는 과정에서 공정시장가액비율은 재산세와 종부세의 경우 동일하게 등장한다. 재산세의 경우 지방세법 제110조와 지방세법 시행령 제109조에서 ‘과세표준은 토지 및 건축물의 경우 시가표준액에 공정시장가액비율 70%를, 주택의 경우 시가표준액에 60%를 곱한 금액으로 하고 선박 및 항공기의 경우 시가표준액으로 한다.’라고 규정하고 있다. 종부세의 경우 주택의 과세표준은 종부세법 제8조 제1항과 종부세법 시행령 제2조의4 제1항에서 공정시장가액비율 85%를 적용하고, 토지의 경우 종부세법 제134조 제1항 및 제2항, 동법 시행령 제2조의4 제1항 및 제2항에서 85%의 공정시장가액비율을 적용하고 있다.
공정시장가액비율의 경우 재산세와 종부세가 모두 “부동산 시장의 동향과 지방재정 여건 등을 고려”한다고 표현하고 있는 것을 보면 공정시장가액비율의 의미는 시가에 근접하겠다는 취지보다는 상황의 변화에 따라 탄력적으로 움직이는 조정비율 또는 가감비율의 성격이 짙다. 시가의 60%~70% 정도 되는 공시가격에 상황의 변화에 따라 정책적으로 결정되는 1보다 작은 비율을 곱하는 것은 처음부터 시가에 근접하려는 목적이기 보다는 세부담의 적정화를 기하기 위한 비율의 성격으로 보아야 한다. 종부세법에서는 2008년 공정시장가액비율이 도입되었는데 이때 도입의 취지는 납세자의 세부담을 줄여주자는 데 있었다. 최근 들어 부동산가격의 현실화와 맞물려 공정시장가액비율을 인상함으로써 부동산 보유자의 세부담을 높이자는 논의가 활발한데 처음 도입할 당시의 취지를 생각해 보면 이러한 논의가 적절한지에 대하여 재고해 보아야 한다.

공정시장가액비율과 세율이 세액의 크기에 미치는 궁극적인 영향

재산세와 종부세에 있어서 공정시장가액비율과 세율은 궁극적으로 세액의 크기에 영향을 미치게 된다. 최근 부동산가격측면에서 시가를 반영하고 고액 자산가의 세부담의 적정성을 기하려는 목적으로 공시가격의 현실화와 종부세의 공정시장가액비율의 인상과 세율의 인상이 동시에 진행되고 있는데 이러한 현상은 세부담에 영향을 주는 여러 항목을 동시에 인상하여 결국 세부담을 가중하게 만드는 문제점을 내포하고 있다. 공정시장가액비율은 시가에 근접하기 위한 비율로서 인식하고 세율은 그와 별개로 생각을 하여 공정시장가액비율과 세율을 같이 인상할 수도 있다는 생각을 하지만 실제 공정시장가액비율의 인상, 세율의 인상 모두 세액을 증가시키는 넓은 의미의 세율이라고 보아야 한다.
결론적으로 공시가격현실화와 공정시장가액비율의 인상, 세율인상을 동시에 단행한다면 이는 세액부담을 증가시키는 요소를 동시에 인상하는 것이 되어 납세자의 세부담 측면에서 중복되는 부분이 있다.

1세대 1주택 보유자 보호

종부세의 경우에도 1세대 1주택 보유자는 다주택자에 비하여 상대적으로 보호 해주어야 할 필요성이 있다. 1세대 1주택자는 우리 세제상 전통적으로 1세대 2주택 이상자에 비하여 상대적으로 보호를 해왔던 것이 사실이다. 이는 주택의 경우 의식주라는 인간본연의 기본적인 환경에 속하며 1세대 1주택은 부동산관련세제에서 규제하려고 하는 투기의 영역이 아니라는 조세정책적 고려 때문이다. 특별보유세인 종부세 부문에서도 이러한 고려는 필요하다. 보유세 중 일정가액이상의 고액자산가에 부과하는 종부세에 있어서는 재산세를 부담하고도 추가적으로 종부세를 부담하고 있기 때문에 투기목적을 전제하지 않은 1세대 1주택자에 대하여는 차별적인 배려가 필요하다고 생각한다.

기준금액 초과분 과세표준 포함

종부세 과세표준이 주택과 토지에 대하여 기준금액을 초과하는 부분에 대하여 과세표준에 포함시키는 것은 이 부분을 초과한 자가 보유하고 있는 재산이 재산세를 부담하고도 추가적으로 더 부담할 여력이 있다고 보고 있기 때문이다. 하지만 이러한 기준금액이 계속 고정되어 있는 것은 합리적이지 않다. 인플레이션을 헤지하는 부동산 가격의 특성상 시간이 지남에 따라 부동산 가격은 상승하는 것이 일반적이다. 이 부분에 대한 검토가 이루어져야 한다.

마치며

위의 문제점을 해결할 수 있는 대안으로 장기적으로는 재산세와 종부세를 통·폐합하여 재산세에 포함시키고 재산세를 공동세로 운영하는 방안을 제시할 수 있다. 공시가격의 문제 중 시가근접성문제는 공시가격 자체가 조세목적으로만 사용되지 않으며 설사 조세목적으로만 사용하는 하나의 가격을 산출해 내더라도 이러한 가격이 시가에 근접해야 하느냐의 문제는 납세자의 부담능력을 고려한 사회적 합의의 문제이지 반드시 지향해야 할 절대선(善)은 아니다.
하지만 공시가격의 유형별 형평성의 문제는 반드시 해결해야 할 숙제이다. 단기적 개선방안으로는 공정시장가액비율의 성격과 관련하여 공정시장가액비율이라는 이름을 쓰고 있는 것이 그 성격상 부적합하다는 것과, 공정시장가액비율도 세부담을 실질적으로 증감시키는 요소이므로 시행령에 규정하지 말고 모법에 규정하는 것이 적합하다.
그리고 일반보유세인 재산세법 하에서는 1세대 1주택에 대하여 차별성을 둘 이유가 없지만 특별보유세의 성격을 띠고 있는 종부세법 하에서는 1세대 1주택에 대한 시혜적 차별이 필요하다고 생각한다.
마지막으로 종부세법상 과세기준금액은 시간의 흐름에 따른 부동산 가격상승을 고려하여 시기에 따라 상향조정하는 것이 합리적이다.