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(2024.5.28.시행 지방세법시행령 개정사항을 중심으로)

1. 의의

최근 통계청 발표기준으로 우리나라의 인구 증가세가 감소되고 있다. 2022년 11월 1일 기준 총인구 5,169만명, 전년 대비 -0.1% (5만명) 감소한 것으로 나타났다.¹⁾ 이 같은 인구감소의 원인은 저출산, 고령화, 결혼기피 등의 영향으로 기인된다. 특히 농어촌지역에서는 심각한 저출산과 농어촌 거주인구의 이촌향도(離村向都) 현상 등으로 인한 인구감소 현상이 심화되어 인구소멸 내지 지방소멸의 위험성을 내포하고 있다. 이와 더불어 인구소멸 징후가 큰 지역일수록 빈집의 비중 또한 높은 것으로 나타나고 있어 이에 대한 대책을 정부차원에서 강구할 필요성이 제고되고 있다. 1) 통계청 보도자료(2023.7.27.), 2022년 인구주택 총조사결과 p6
빈집문제는 농어촌지역을 중심으로 빈집이 지속적으로 늘어남에 따라, 슬럼화(slumming) 등 사회문제를 야기하기 때문에 빈집에 대한 적극적인 관리가 시급한 실정이다. 빈집 방치의 문제를 대응하기 위하여 지방정부차원에서 아래 [표1]과 같이 빈집정비관련 법령에 따라 빈집소유자가 해당 빈집을 미철거시 이행강제금 부과 등 불이익을 주고 있다. 이번에 개정된(2024.5.28.시행) 지방세법 시행령에서는 철거된 빈집의 부속토지가 공용 또는 공공용으로 사용되는 경우 그 부속토지를 별도합산과세 대상으로 하고, 인구감소지역의 생활인구 증가를 위하여 재산세 세율 특례 대상인 1세대 1주택에서 제외되는 주택을 확대하는 방향으로 개정되었다. 그리고 주택에 대한 재산세의 과세표준상한제를 도입하고 주택의 세부담상한제를 폐지하는 등의 내용으로 「지방세법」이 개정됨에 따라, 과세표준상한액의 세부 산정 기준 등 법률에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 정했다. 또한, 주택건설경기 회복을 지원하기 위하여 기업구조조정 부동산투자회사에 대한 아파트 취득세 중과 요건을 완화하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완하였다. 이에 여기서는 이번 개정사항에 대하여 향후 제기될 적용상 쟁점에 대하여 분석하고 그에 대한 대응방안을 고찰하기로 한다.

[표1] 빈집 소재지별 근거법령과 유형

2. 인구감소 지역내 주택 빈집에 대한 세제지원

(1) 빈집주택 철거시 재산세 세부담 완화(지령§103의2)

지난해 마련된 빈집 재산세 부담 완화방안은 종래 빈집 부소토지였던 토지가 주차장, 쉼터 등 주민편의시설로 사용되는 때에는 적용되지 않아 자치단체가 빈집 정비 사업을 하는데 지장을 초래하고 있었다. 이에 빈집 철거후 지방자치단체와 1년이상 사용하기로 협약하여 토지를 주차장, 쉼터 등 공익적 용도로 제공하는 경우 토지분 재산세는 나대지가 아닌 별도합산과세대상으로 부담이 완화되어 철거 후 활용까지 고려하여 빈집 세제 지원 범위를 확대하였다.

(가) 빈집(空家)의 정의와 범위

지방세법령상 빈집에 대한 정의가 없기 때문에 관계법령상 빈집에 대한 법적 정의를 보면 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 '소규모주택정비법'이라 함) 제2조 제1항 제1호에서 “빈집”의 범위는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이 거주 또는 사용 여부를 확인한 날²⁾부터 1년 이상 아무도 거주 또는 사용하지 아니하는 주택을 말하나, 공공임대주택, 5년이 경과하지 아니한 미분양주택, 별장 등 일시적 거주ㆍ사용을 목적으로 하는 주택은 제외하고 있다.³⁾ 그리고 「농어촌정비법」제2조 제12호에서 빈집은 시장(특별자치시의 경우에는 특별자치시장을 말하고, 특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말함)ㆍ군수ㆍ구청장(광역시 자치구의 구청장을 말함)이 거주 또는 사용 여부를 확인한 날부터 1년 이상 아무도 거주하지 아니하거나 사용하지 아니하는 농어촌 주택이나 건축물을 말하며 “농어촌 주택”의 범위는 농어촌지역과 준농어촌지역에 위치하고 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물(이에 부속되는 건축물 및 토지를 포함)을 말한다. 2) 여기서 시장ㆍ군수등이 확인한 날은 소규모주택정비법 제8조제1항 및 제2항에 따른 자료 또는 정보를 통해 아무도 거주 또는 사용하지 않은 것으로 확인한 기간의 최초 일자를 말한다. 3) [소규모주택정비법시행령] 제2조(빈집에서 제외되는 주택) 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1항제1호 단서에서 “미분양주택 등 대통령령으로 정하는 주택”이란 다음 각 호의 주택을 말한다.
1. 「공공주택 특별법」 제2조제1호가목의 공공임대주택(이하 “공공임대주택”이라 한다)
2. 「건축법」 제11조에 따른 건축허가 또는 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받은 자가 건축하여 보유하고 있는 미분양주택으로서 「건축법」 제22조제2항에 따른 사용승인 또는 「주택법」 제49조제1항에 따른 사용검사를 받은 후 5년이 경과하지 아니한 주택 3. 「건축법」 제22조제2항에 따른 사용승인 또는 「주택법」 제49조제1항에 따른 사용검사를 받지 아니한 주택
4. 「주택법 시행령」 제4조에 따른 준주택. 다만, 같은 조 제4호에 따른 오피스텔은 제외한다.
5. 별장 등 일시적 거주 또는 사용을 목적으로 하는 주택
따라서 입법적 측면에서의 빈집의 요건은 『①행정청의 빈집 확인행위 + ②빈집 방치기간의 장기간(1년이상) + ③거주 또는 사용행위의 없을 것 + ④당초 건물용도가 주택일 것 + ⑤농어촌소재 주택 및 건축물(농어촌정비법)』을 구비하여야 한다. 따라서 사회 통념상 빈집은 장기간 헤당 건축물의 용도에 직접 사용하지 아니하고 방치된 건축물을 의미하지만 법제적인 측면에서는 빈집의 요건은 행정청이 해당 주택 등을 빈집이라고 확인하는 확인적 행위가 필요하다. 그러므로 사회통념상 빈집이라 하더라도 별도합산과세대상에 해당하기 위해서는 지방자치단체의 장이 소규모주택정비법령 등의 절차에 따라 빈집철거대상으로의 확인이 없는 경우에는 별도합산과세대상에 해당되지 아니하는 것을 유념하여야 한다.

(나) 빈집 관리상태에 따른 구분

소규모주택정비법제5조 제1항에 따라 시장ㆍ군수등은 빈집이나 빈집으로 추정되는 주택에 대하여 빈집 여부의 확인 등에 관한 실태조사를 5년마다 실시한다. 다만, 국토교통부장관이 요청하거나 시장ㆍ군수등이 필요하다고 인정하는 경우에는 시장ㆍ군수등이 수시로 실태조사를 실시할 수 있다. 이에 따라 도시·농어촌지역내 빈집 실태조사 추진 절차, 등급산정 기준 등에 따라 시장ㆍ군수등은 실태조사를 실시하는 경우 빈집의 상태 및 위해성 등 빈집판정 기준에 따라 빈집의 등급을 산정하여야 한다. 이 경우 빈집의 유형은 빈집정비업무에 관한 처리지침(국토교통부고시 제2024-167호, 2024. 3. 27.)상 빈집의 노후ㆍ불량 정도 및 주변에 미치는 영향의 정도를 종합적으로 고려하여 다음의 [표2]과 같이 구분한다.⁴⁾ 4) 국토부는 소규모주택정비법 개정이후 빈집실태조사를 통해 파악된 빈집(활용·관리·정비로 3등급 구분)정보를 알 수 있는 빈집정보시스템을 통합 구축('23.6월~, 한국부동산원)하여 전국 빈집에 대한 현황, 시·군별 통계 등 맞춤형 정보를 제공할 예정이다.
[표2] 빈집 관리상태에 따른 유형 ※ 국토부 빈집정비업무에 관한 처리지침 제16조의 1에 의한 분류

「농어촌정비법」제65조의 3의 규정상 빈집 관리상태에 따른 빈집의 유형을 보면 일반 빈집과 특정 빈집으로 구분한다. 특정빈집은 붕괴ㆍ화재 등 안전사고나 범죄발생의 우려가 있는 경우, 위생상 유해 우려가 있는 경우, 관리가 적절히 되지 아니하여 현저히 경관을 훼손하고 있는 경우 및 주변 생활환경 보전을 위하여 방치하기에는 부적절한 경우에 해당하는 주택을 말한다.

[그림1] 빈집 조사실태결과 빈집등급 지정한 사례 ※ 인천광역시 주거재생과, 보도자료에서 발췌 “-원도심의 활성화와 균형발전을 위한-빈집정비 가이드 라인 및 지원계획”

(다) 빈집 철거후 별도합산과세 적용요건

「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」에 따른 빈집정비사업 또는 「농어촌정비법」에 따른 생활환경정비사업(빈집의 정비에 관한 사업만 해당함)의 시행으로 빈집이 사실상 철거된 날(사실상 철거된 날을 알 수 없는 경우에는 공부상 철거된 날을 말함)부터 3년이 지나지 않은 빈집의 부속토지에 대하여 빈집철거후 3년동안 나대지로 보지 아니하고 별도합산과세가 적용된다. 다만 건축물 또는 주택의 건축을 위한 용도 외의 다른 용도로 사용하는 부속토지는 제외하기 때문에 건축을 하기 위한 착공행위가 멸실한 날로부터 3년 이내에 있어야 한다. 따라서 주택 등을 신축하는 것을 전제로 별도합산과세하는 것이기 때문에 신축등을 하지 아니하고 작물을 재배한다거나 나대지로 방치하게 되면 합산과세대상으로 전환되어 추징하게 된다. 또한 빈집철거후 나대지에 해당되더라도 주차장, 쉼터 등 공익적 용도로 제공하기 위하여 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함)하는 부속토지로서 유료로 사용하는 경우와 소유권의 유상이전을 약정한 경우로서 그 재산을 취득하기 전에 미리 사용하는 경우와 같이 재산세가 비과세되지 아니하고 부과 대상이 되는 부속토지라도 별도합산과세대상이 된다. 그런데 빈집 멸실후 3년이 경과된 이후에도 유료로 사용하는 경우 등에는 빈집 멸실후 3년간 별도합산하기 때문에 종합합산과세로 전환된다. 지방세법시행령 개정으로 빈집소유자가 빈집을 철거하면 부담하게 되는 재산세는 주택분 재산세에서 토지분 재산세로 세부담이 달라지게 된다. 토지분 재산세로 전환되는 경우 세부담이 주택으로 과세하는 것보다 증가하게 되므로 세부담 경감을 위하여 세부담상한제 적용시 지방세법시행령 제118조 제1호 라목에 의거 부과기준을 철거전 주택세액으로 인정하는 기간을 3년에서 5년으로 연장적용되고, 연 증가율도 30%에서 5%로 인하하여 적용된다. ◾️ 재산세 합산방식: (당초) 별도합산 6개월 → (개정) 별도합산 3년
◾️ 주택 세액 기준 세부담 기간: (당초) 3년 간 인정 → (개정) 5년 간 인정
◾️ 연간 세부담 증가율: (당초) 30% → (개정) 5%

(라) 빈집의 주택으로서의 과세적격성과 철거시 세부담 비교

주택의 개념은 주택법에서 규정하고 있으나 각 세법에서 규정된 주택의 개념은 차이가 있다. 지방세법에서는 현황과세원칙에 따른 실질현황에 따라 취득세와 재산세에 있어서 주택의 요건에 대해 [표3]과 같이 달리 판단하고 있다. 재개발사업지구내 도시지역 빈집에 대한 주택 여부를 판단함에 있어서 취득세는 철거예정주택은 비록 외형적으로는 주택의 기능을 가지고 있다 하더라도 곧 철거되기 때문에 이미 그 사용가치를 상실하여 주택으로 보지 아니하는 한편 재산세는 외형이 존속하는 한 과세대상이 주택에 해당한다는 결정이 있는 점을 고려할 때 빈집에 대한 과세구분을 서로 달리 보고 있다.

[표3] 빈집에 대한 주택과 주택외 부동산의 판단 사례비교 또한 빈집을 철거하기 전 주택분 재산세와 빈집 철거후 토지분 재산세 세부담을 비교하면 다음[표4]외 같이 빈집으로 보유할 경우 세부담상 유리한 결과가 나타난다.

[표4] 빈집의 철거전후 재산세부담 비교

(2) 인구감소지역내 1가구 2주택의 재산세 특례(지령§110의2)

(가) 인구감소지역내 다주택자 1세대1주택 특례적용요건

특례적용대상 주택은 2024.1.4. 이후 인구감소지역(89개) 중 일부 수도권과 광역시를 제외한 83개지역에 소재하면서 유상 및 원시취득하는 주택공시가격 4억원 이하 주택을 대상으로 한다. 따라서 다음의 요건을 모두 충족하여야 적용대상이 되고 매매 등 유상거래나 신축 등 원시취득하는 경우만 적용되므로 증여등 무상 취득시에는 적용대상이 되지 아니한다. 그리고 해당 주택을 1개만 소유하고 있는 경우에는 해당 주택에특례세율이 적용되나 인구감소지역내 주택을 2개만 소유하고 있는 경우에는 시가표준액이 가장 높은 주택에 대하여 적용하되, 시가표준액이 같은 경우에는 납세의무자가 선택하는 1개의 주택으로 특례를 적용한다. 그러나 기존 주택과 별도로 인구감소지역내 주택을 2동 이상을 취득하여 1세대 3주택 이상이 되는 경우에는 1세대 1주택의 재산세 특례세율의 적용대상에서 제외된다. (1)인구감소지역 중 「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권, 광역시(군 지역은 제외) 및 특별자치시를 제외한 지역내 주택일 것(83개 시군구 : 경기 가평, 대구 남구‧서구, 부산 동구‧서구‧영도구 6개 제외) (2) 1세대1주택에 해당하는 주택과 동일한 인구감소지역에 소재하는 주택이 아닐 것
(3) 주택공시가격 (전체 주택의 공시가격을 말함) 4억원 이하 일것

(나) 인구감소지역의 범위

행정안전부는 2021년 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣ 제2조에 의거 인구감소지역을 아래 [표5]과 같이 89개 시군구를 인구감소지역으로 지정·고시하였다. 전국 빈집현황과 생활인구⁶⁾ 감소지역 지정 현황을 연계하여 보면 전남, 경북, 전북, 경남, 강원, 충북 충남으로 빈집발생지역와 인구감소와 상관관계가 있는 것으로 분석된다. 다만 재산세 1세대 1주택 특례가 적용되는 지역은 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」 제2조제12호에 따른 인구감소지역 중 「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권(「접경지역 지원 특별법」 제2조제1호에 따른 접경지역은 제외), 광역시(군 지역은 제외) 및 특별자치시를 제외한 지역이다. 그러므로 전체 인구감소지역으로 지정된 89개 시군구중 경기 가평, 대구 남구‧서구, 부산 동구‧서구‧영도구 (6개 제외)를 제외한 83개시군구를 의미한다. 5) 생활인구 = 등록인구(주민등록, 등록외국인) + 체류인구(월 1회, 하루 3시간 이상 체류)
[표5] 인구감소지역 현황(89개시군구) ※ 행정안전부 보도자료 “지방의 새로운 활력을 위해 행안부와 89개 인구감소지역 처음 한자리 모여”(2024.3.19.)에서 발췌 인용

(다) 인구감소지역 다주택자 특례적용시 세부담 비교

인구감소지역의 세컨드 홈 활성화를 위하여 1주택 재산세 특례가 적용된다. 따라서 기존 1주택자가 인구감소지역에 소재한 1주택을 추가로 신축하거나 매매등 유상승계 취득하는 경우에는 다주택자이지만 1주택자로 간주하여 재산세 1주택 특례가 적용된다. 이 경우 인구감소지역내 주택이므로 이들 지역은 조정대상지역내 주택이 아닌 이상 다주택자 취득세 중과세 적용대상이 되지 아니한다. 원래 기존의 1주택자가 인구감소지역에 추가 1주택을 취득하면 아래 [표6]와 같이 2주택자로서 1주택자에 적용되는 공정시장가액비율 및 세율 특례 혜택을 받지 못하지만 2024.1.4.이후에 취득하는 인구감소지역내 주택에 대하여는 주택수에서 제외되어 기존 주택과 같이 1주택 특례를 계속 적용받을 수 있다.

[표6] 다주택자와 1주택자의 재산세 세율 및 공정시장가액비율 차이 비교
이번 세제지원 내용은 정책효과를 증진하기 위해 지방시대위원회, 관계부처 등과 협의하여 재산세 감면과 함께 종합부동산세의 경우 기본공제 12억원, 고령자‧장기보유 세액공제 최대 80% 적용되고 이와 더불어 양도소득세의 1주택자 특례인 1세대 1주택 비과세(12억원 이하)도 적용되어 관련 세부담이 함께 줄어들게 된다.

[표7] 인구감소지역내 1세대1주택특례적용시 재산세부담 비교

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