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1. 공시가격의 의의

(1) 부동산가격공시에관한법률상 공시가격 산출체계

부동산가격공시업무와 관련하여 토지의 경우 표준지 조사·평가 업무수행은 감정평가업자가 수행하도록 하고 있으며 개별토지가격은 시·군·구에서 조사·산정하고 이에 대한 검증업무는 감정평가업자가 하도록 규정하고 있다. 주택의 경우 표준주택 가격을 조사·산정하는 경우 한국감정원이 하고, 개별주택가격은 시·군·구에서 산정하며 이에 대한 검증업무는 한국감정원이 하며 공동주택에 대하여는 모두 한국감정원이 조사·산정하도록 하고 있다. 비주거용부동산중 비주거용 표준일반부동산가격의 조사·산정은 감정평가업자가 하고 비주거용 개별부동산가격의 조사산정은 시·군·구가 하며 이에 대한 검증은 감정평가업자가 하도록 하고 있다. 집합비주거용부동산에 대하여 한국감정원 또는 감정평가업자가 조사·산정하도록 규정하고 있다.

<표 1> 부동산공시업무 체계현황
부동산 공시가격의 근거가 되는 부동산공시법이 종전 규정과 다른 차이점은 단독주택에 있어서 ① 표준단독주택가격을 전문감정평가사가 『조사·평가』하였으나 현재는 한국감정원직원이 『조사·산정』하도록 변경되었고 ② 개별단독주택가격에 대한 『검증업무』를 종전에는 전문감정평가사가 하였으나 한국감정원 직원이 검증하도록 변경되었다. 공동주택공시가격체계에 있어서 외관상 종전과 차이가 없어 보이나 종전에는 한국감정원이 구 부동산공시법 부칙에 의거 전문감정평가기관으로 의제되었으나 2016.9월부터는 한국감정원법 부칙 제3조의 규정에 의거 설립된 한국감정원은 전문감정평가기관에서 제외되고 『부동산가격조사기관』으로 법적지위가 변경된 점이다.
따라서 감정원은 2016년 8월 31일까지 의뢰받은 감정평가업무 등 제12조 외의 업무는 감정원법 시행일 이후에도 수행할 수 있으나 감정원이 이를 수행하는 경우에 한정하여 감정평가법인으로 보기 때문에 그 이후에는 감정평가법인이 아닌 것이다.
그리고 상기 <표1>과 같이 비주거용 부동산(일반, 집합)에 대한 공시가격의 공시체계가 마련되어 있으나 이 부분도 비주거용 일반부동산과 비주거용 집합부동산의 공시체계가 상호 다르며 집합비주거용부동산의 공시가격은 공동주택과 같이 검증체계도 없이 국토부장관이 공시하도록 규정하고 있다.

<표 2> 부동산공시체계의 차이점 비교

(2) 공시가격의 역할과 중요성

부동산공시법에 의거 표준지공시지가는 토지시장에 지가정보를 제공하고 일반적인 토지거래의 지표가 되며, 국가ㆍ지방자치단체 등이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 기준이 된다.(법 §10) 또한 표준주택가격은 국가ㆍ지방자치단체 등이 그 업무와 관련하여 개별주택가격을 산정하는 경우에 그 기준이 되며 개별주택가격 및 공동주택가격은 주택시장의 가격정보를 제공하고, 국가ㆍ지방자치단체 등이 과세 등의 업무와 관련하여 주택의 가격을 산정하는 경우에 그 기준으로 활용될 수 있다.(법 §19)

따라서 지방세법 등에서 부동산 공시가격을 재산세등 보유세 과세표준으로 적용하고 있기 때문에 별도로 과세권자가 부동산가액을 조사·평가하지 아니하고 부동산 공시가격을 보유세 과세기준으로 그대로 사용하게 되었다. 그러므로 부동산 공시가격이 사실상 보유세의 부담을 결정하고 중요한 요소가 되었으며 부동산 공시가격은 국민경제에 지대한 영향을 미치는 중요한 기능과 역할을 하게 되었다. 그런데 앞서 본 바와 같이 2016년 9월 1일 이후부터 그 근거가 되는 구 부동산공시법이 부동산가격공시관련 3법으로 분법·제정되었다. 그러나 부동산공시법 분법이후 종전과 다른 공시가격 산정체계가 구축되면서 그 공시가격 산정체계가 재산세 과세불형평이 발생되었는바, 이는 종전의 주택에 대한 전문감정평가사에 의한 조사평가체계에서 조사산정체계로 전환되었고 공시가격의 현실화 과정에서 불평형문제가 제기되는 등 이에 따라 미치는 영향을 분석한 다음, 특히 최근 공시가격의 불형평 논란이 있는 부동산 공시가격을 근거로 과세되는 재산세에 미치는 영향을 분석하고자 한다.

2. 최근 부동산 공시가격과 제기된 문제

(1) 급격한 공시가격 현실화에 따른 불형평

공시가격을 결정ㆍ공시함에 있어서는 당해 토지 등과 유사한 이용 가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가 등을 기준으로 간이한 비준표를 활용하여 공시가격 산정하되, 당해 토지 등의 가격과 표준지 등의 공시가격이 균형을 유지하도록 되어 있으나 전문인력, 시간, 예산상의 제약 때문에 비전문가인 시ㆍ군ㆍ구 공무원 등에 의해 간이한 방법에 따라 대량적으로 산정되고 있다.

따라서 헌법재판소에서는 대량적이고 간이한 개별공시지가 등의 결정ㆍ공시체계를 채택하고 있는 개별공시지가 등과 전문적 감정평가방식에 따른 표준지 공시지가 등은 목적, 산정주체, 산정방법에 있어서 차이가 있다. 그리고 개별공시지가 등도 『통계적 분석』에 의한 것으로서 어느 정도 객관성과 합리성을 확보하고 있지만 표준지 공시지가보다 정밀성이 떨어진다. 뿐만 아니라 국가가 직접 적정가격을 조사ㆍ감정하여 결정ㆍ고시하는 표준지 공시지가와는 달리 관계되는 개별 행정기관이 토지가격 비준표를 활용하여 간이한 방법에 의해 대량적으로 산정하는 것이므로 당해 토지의 시가나 실제 거래가격과 정확하게 부합하는 것이 아닌 것이라고 판시하고 있다.(헌재 2009. 11. 26. 2009헌바141, 결정 참조)
최근 주택공시가격에 대하여 일정한 시가기준(예: 시가 15억원)으로 그 이상인 고가주택을 많이 인상하고 저가주택은 적게 인상한 것과 관련하여 그 기준이 타당성 있는 기준인지여부와 공시가격 현실화율을 명분으로 고가주택에 대하여는 급진적으로 높게 인상을 하고 저가 주택에 대하여는 낮게 인상을 하고 있으나 그로 인한 주택 공시가격간의 불형평을 초래하고 있는 것이 문제로 제기되고 있다.
부동산공시법상 공시가격 자체가 『통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격』인 적정가격으로 시가를 반영한 가격인데도 불구하고 『공시가격을 현실화율로 조정한다는 자체가 법적인 근거』가 없는 것일 뿐만 아니라 모순을 초래한다. 따라서 공시가격현실화추진과 관련하여 공시가격은 인근 부동산과의 형평성을 고려하여 조사·평가한 가액을 공시되어야 하는 것이므로 현실화율을 역산하여 고가주택과 고가이외 주택으로 구분하고 이에 대한 인상폭을 미리 정하여 공시가격을 인상하는 것 자체가 법적근거가 없을 뿐만 아니라 공시가격 형평성에도 결여되는 것이다. 공시가격 결정과 균형유지가 중요한 만큼, 전체 주택가격은 인근주택공시가격과의 균형을 유지하도록 추진되어야 하는 것이며 균형을 훼손하는 경우 평등의 원칙에 위배되는 문제가 발생되고 그 가격 균형성이 심히 훼손된 경우에는 위법한 공시가격이 되는 것이다.(대법원 95누2098, 1995.6.16.참조) 따라서 공시가격현실화를 위하여 공시가격은 적정가격이어야 하고 이는 시가를 반영한 것이어야 하는바, 이같이 객관적인 가치를 터잡아서 공시가격으로 공시하는 것이므로 객관적인 가치를 반영하기 위하여 각종 사례가격, 감정평가자료를 고려하여 정상적인 거래에 의하여 형성될 수 있는 『기준가격』을 마련한 다음 이를 공시가격으로 결정하여야 할 것이다.

(2) 공시가격 산정기준과 투명성

공시가격 현실화율의 기준이 되는 시가의 범위는 무엇으로 기준으로 삼고 있는 것인지에 대하여 투명성이 없는 점이 문제로 제기되고 있다. 부동산 공시가격은 객관적인 가치인 시가를 반영하여 국토부장관이 매년 1월 1일을 기준으로 공시하는 것이므로 실제 개별공시가격 결정공시와는 시간적으로 불일치될 수밖에 없으며 따라서 이에 대한 시가를 일치하는 공시가격으로 하는 데는 기술상 한계가 있을 수 밖에 없는 것이다. 또한 시가는 객관적으로 결정되어 있는 것이 아니라 그때의 수급사정에 따라 늘 변동하는 것임에 비하여 과세관청은 일정한 기준을 두어야 할 조사평가 기술상 필요성이 있는 것이며 시가와 공시가격이 언제나 일치할 것을 기대할 수 없고 양자간에 어느 정도의 괴리는 불가피하다고 할 것이다.(대법원 1997. 7. 8. 선고, 95누17953 판결 참조) 부동산 공시가격이 객관적 가치인 시가는 반영하지 못하고 시가보다 높은 가격으로 결정된 경우 어느 정도 높은 것은 시가가 시시각각의 시장상황을 반영하여 결정되는 것이기 때문에 불가피하게 차이가 날수 있으나 용인되는 시가범위의 일탈한계를 벗어난 경우 그 효력에 대하여 별도의 명문 규정을 두고 있지 아니하고 있다. 이에 대하여 대법원은 공시가격이 객관적인 가치인 시가를 반영하여야 함에도 불구하고 이를 반영하지 못한 채 시가와의 격차가 극심하여 용인범위를 일탈하게 됨으로서 현저하게 불합리한 결과를 초래하고 과세형평에 위배되는 것이라고 판시하고 있다.(대법원 1997.7.8.선고, 95누17953 판결 참조)

특히, 주택공시가격의 경우 주택에 관하여 비준율 등의 각종 요소를 기계적 적용으로 불합리한 결과가 발생할 것이 명백하다면 일정한 기준에 따라 조정을 하든지 부동산공시법령상의 규정에 따라 변경 결정 절차를 밟는 등의 조치를 취하여야 함에도 어떠한 조치도 취한 바 없는 경우 주택의 정당한 시가 등을 확인할 수 없는 것이므로 정당한 공시가격으로 적격성에 한계가 있는 것이다.(대법원 2015. 9. 10 선고, 2015두43797결정 참조)
그러나 공시가격은 시가를 반영한 것이라면 그 시가에 대한 조사산정한 기준이 되는 가격에 얼마이며 그것을 기준으로 해당 주택에 대한 가격을 어떤 기준으로 인상되었는지 여부에 대하여 모든 국민들은 의문을 가지고 있으며 이에 대한 정보를 공개하도록 이의제기를 하고 있는 것이다. 특히 주택 소유자는 인근주택과의 주택공시가격의 비교를 통하여 내집과 옆집과의 주택공시가격이 차이가 발생하며 불형평 문제 등에 대하여 왜 차이를 두고 공시가격이 결정되었는지에 대하여 궁금해 하고 있는 것이다. 이에 대하여 조선일보(2019.4.18., 『왜 올랐지, 알고 싶어도... 정부는 ”알려드릴 수가 없습니다“』) 등 각종 언론 등에서는 현행 주택공시가격에 대하여 정보공개를 폭 넓게 하고 있지 아니하고 정작 국민들이 알고자 하는 공시가격의 정보에 대하여 정보공개를 하지 아니함에 따라 깜깜이 공시가격제도라고 보도를 하고 있는 실정이다.

3. 부동산 공시가격의 실태 분석

(1) 공시가격관련 입법체계와 운영

단독주택가격의 산정구조를 보면 비전문평가기관에서 객관적 가치인 시가를 평가하지 아니한 채 조사·산정하여 표준주택의 표준단독주택가격을 정하고 이에 터잡아 지방자치단체에서 조사산정한 다음 전문감정평가사가 아닌 비전문평가기관의 검증을 거쳐 개별 주택가격을 정하고 있다. 공동주택의 경우 전문가에 의한 표준공동주택가격을 산정하는 입법구조가 아닐 뿐만 아니라 바로 개별공동주택가격을 비전문평가기관에서 조사산정하고 부동산공시법령상 엄격한 전문가에 의한 검증절차를 두고 있지 아니한 상태에서 결정되고 있다.
즉, 부동산공시법상 표준지에 대한 공시가격은 적정가격을 『조사·평가』를 통하여 중앙부동산가격공시위원회의의 심의를 거쳐 국토교통부장관이 공시하도록 하고 있으나(법 §3) 표준주택은 적정가격을 『조사·산정』하고(법 §16) 공동주택도 적정가격을 『조사·산정』하여 국토교통부장관이 공시하도록 규정하고 있어(법 §18) 『산정(算定)』의 의미는 『셈하여 정한다』는 의미이기 때문에 조사·평가와는 근본적인 의미의 차이가 있는 것이다. 구 부동산공시법상에서는 표준주택에 대하여 조사·평가를 하도록 규정하고 있는 규정이 오히려 2016년도 부동산공시법을 개정하면서 『조사산정』하도록 개정된 사항이다.

따라서 표준지에 대한 공시가격은 적정가격을 『조사·평가』를 통하여 중앙부동산가격공시위원회의의 심의를 거쳐 국토교통부장관이 공시하도록 하고 있으나(법 §3) 표준주택은 적정가격을 『조사·산정』하고 공동주택도 적정가격을 『조사·산정』하여 국토교통부장관이 공시하도록 규정하고 있다.(법 §16) 여기서 『산정(算定)』의 의미는 『셈하여 정한다』는 의미이기 때문에 조사·평가와는 근본적인 의미의 차이가 있다.
그런데 지방세 과세표준은 객관적인 가치인 시가를 포착하여 결정하고 이를 근거로 과세하여야 하는 것이기 시가를 조사평가하고 조사·평가된 가격은 적정가격이어야 한다. 따라서 적정가격은 토지 등에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격(법 §2 5호)을 말하기 때문에 단순히 거래사례가격 등을 조사하는 것이 아니라 토지 등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액(價額)으로 표시하는 활동이 수반되며 이는 감정평가활동에 해당되는 것이다. 따라서 표준주택가격은 적정가격인 이상 이를 『조사·평가』하는 활동이 수반되는 것이므로 부동산가격공시법 규정상 『조사·산정』은 타당하지 아니한 것이다. 이는 구 부동산가격공시및감정평가에관한법률 제16조 제1항의 규정에서도 『조사·평가』라는 규정으로 규정하였으나 그 근본적인 변화함이 없음에도 불구하고 이를 『조사·산정』으로 하는 것은 입법상 타당하지 아니하다. 이와 같은 형식의 입법 보완은 비주거용 표준부동산과 비주거용집합부동산도 마찬가지이다.(법 §20, §21 참조)

따라서 전문 감정평가사에 의하여 조사·평가되지 아니하고 조사평가기관의 성격이 없는 한국감정원에서 조사·산정된 가격을 지방세 과세표준으로 사용하는 것은 과표의 본질인 객관적 가치인 시가(=적정가격)을 반영하지 아니한 이상 부동산공시법 등 법률에 의한 절차에 따라 산정되었다고 하더라도 절차적 근거만 부여된 것이지 지방세과표의 본질을 왜곡한 것이라 할 것이다.

(가) 감정평가기관과 비감정평가기관 구분

한국감정원은 2016년 9월 1일부터 한국감정원법의 시행으로 부동산의 가격 공시 및 통계·정보 관리 업무와 부동산 시장 정책 지원 등을 위한 조사·관리 업무를 수행하도록 설립된 주식회사형 정부출연기관이다.(감정원법 §1) 또한 한국감정원이 수행하는 업무를 보면 부동산가격 조사·산정업무를 하고 있어 기본적으로 평가업무를 수행하지 아니하는 조직이기 때문에 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격인 적정가격을 도출할 수 있는 자격이나 지위를 구비하지 못한 조직이다. 뿐만 아니라 한국감정원의 지위는 2016년 9월 1일부터는 감정평가기관이 아니기 때문에 감정평가업무를 수행할 수가 없으며 종전과 같은 감정평가기관의 지위를 가지지 못한다.(감정원법 부칙 §3)

따라서 단순한 부동산시가 조사기관에 불과한 조직에 공동주택가격에 대한 조사·산정을 할 수 있는 업무를 하게하고 이에 따라 산정한 가격을 적정가격이라고 규정한 부동산공시법 제18조의 규정에서 그 지위를 부여하는 것은 헌법재판소에서 전문 감정평가사에 의한 표준지 공시지가의 평가결과를 토대로 시장·군수·구청장이 개별공시지가를 산정하고 이에 대한 전문가의 3단계 검증절차를 거치는 등 전문평가기관에 의한 엄격한 절차를 거치도록하는 경우 합헌이라는 취지에 비추어 볼 때 전문감정평가업자에 의한 평가절차를 이행하고 있지 아니하고 있다.

(나) 공시가격의 검증기능 부재

첫째, 검증제도 도입의 입법취지 및 연혁을 보면 부동산 공시가격 검증제도는 토지초과이득세의 헌법불합치 결정(헌재 1994. 7. 29 선고. 92헌바49,52 결정) 취지에 따라 개별공시지가의 조사·산정과정에서 행정기관의 공무원이 담당하는 부분에 대하여 전문성을 보완이 필요하다는 지적에 따라 시군구 공무원이 조사·산정한 개별공시지가에 대하여 지가의 타당성을 검증하도록 구지가공시법령을 개정을 촉구하였다. 이와같이 부동산공시법상의 검증절차의 도입 취지는 시군구 공무원이 조사·산정한 공시가격에 대하여 전문가가 이를 검증함으로서 공시가격의 적정성을 도모하기 위함이며 나아가 국민의 재산권을 보호하는데 의미가 있는 것이다.(헌재 92헌바52, 1994. 7. 29)
둘째, 현행 부동산 공시가격 운영체계를 보면 상기 <표 1>에서 본 바와 같이 토지에 대하여는 감정평가사가 검증하고 단독주택에 대하여는 한국감정원이 검증하고 있으며 공동주택가격에 대하여는 검증제도가 마련되어 있지 아니하고 있다.
셋째, 검증절차와 관련하여 외국입법례를 보면 현행 검증업무는 시장·군수·구청장이 조사·산정한 가액의 적정성을 판단하는 것이기 때문에 일종의 감정평가의 검토기능을 포섭하고 있어서 전문평가사가 이를 수행하도록 하고 있다. 이와 같은 공시가격의 구조틀은 근본적으로 공시가격의 특성이 적정가격으로서의 성격을 지니도록 하고 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 도출하기 위함이다. 이에 따라 감정평가활동은 단순히 토지 등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액(價額)으로 표시하는 것이 아니라 전문가에 의한 고도의 판단을 통한 『적정가격』을 도출하는 것이며 국제평가기준(IVS)나 외국사례(USPAP 등)에서도 감정평가의 범위에 대하여 감정평가의 검토기능도 포섭하고 있다. [International valuation guidance note no 11, 1-1]
A value review is a review of a Valuer’s work undertaken by another Valuer exercising inpartial judgement.
[국제평가기준 11, 1-1] 가치검토는 검토자(다른 가치평가자)가 공정한 판단으로 평가자가 수행한 가치평가를 검토하는 것이다.
[UNFORM STANDARDS OF PROFESSIONAL APPRAISAL PRACTICE] SR 3-3
When the assignment includes the reviewer developing his or her own opionion of value or review opinion, the following apply;
(1) The requirements of STANDARDS 1, 6, 7, or 9 apply to the reviewer’s opionion of value for the property that is the subject of the appraisal review assignment
(2) The requirement of STANDARDS 3 apply to the reviewer’s opionion of quality for the work that is the subject of the appraisal review assignment
[미국감정평가실무기준] 세부기준 3-3
감정평가검토가 검토대상 감정평가의 대상물건에 대한 가치의견(감정평가액)을 도출하거나 검토대상 감정평가 전체에 대한 검토의견을 제시하는 경우 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.
(1) 감정평가검토가 검토대상 감정평가의 대상물건에 대한 가치의견을 제시하는 경우 [기준 1, 6, 7 또는 9]의 요건이 적용된다.
(2) 감정평가검토가 검토대상 감정평가 전체에 대한 의견을 제시하는 경우 수행된 감정평가의 적정성 여부에 대한 의견제시에 관해서는 [기준 3]의 요건이 적용된다. 넷째, 헌법재판소의 검증절차에 대한 입장을 보면 헌법재판소의 결정(헌재 2014. 5. 29. 2012헌바43 결정 참조)에서 보유세의 과세기준은 객관적 가치인 시가를 반영하도록 하고 시가는 평가하여 적정가격을 정하도록 하고, 개별공시가격은 해당 부동산에 대한 지방정부가 임장활동(臨場活動)을 통하여 산정한 후 『전문감정평가사에 의한 3단계 검증절차』를 거쳐 신중한 결정을 하도록 한 경우에 한하여 공시가격으로서 적격성이 있다고 보고 있는 것이다. [판례] 공시지가의 결정공시의 합헌성(헌재 2014. 5. 29. 2012헌바43 결정) 객관적이고 정확한 개별공시지가 산정을 위하여 토지소유자 그 밖의 이해관계인의 의견청취, 시·군·구 부동산평가위원회의 심의 및 이의신청 등의 절차를 마련하는 한편, 감정평가업자가 원칙적으로 산정가격을 검증하도록 하고, 필요한 경우 의견제출가격 및 이의신청가격도 검증할 수 있도록 하여 『전문가에 의한 3단계 가격검증 절차』를 두고 있는한 합헌임 "검증"이란 시장·군수·구청장이 표준주택가격을 기준으로 주택가격비준표를 사용하여 산정한 개별주택가격에 대하여 한국감정원이 비교표준주택의 선정, 주택특성조사의 내용 및 주택가격비준표 적용 등의 타당성을 검토하여 산정가격의 적정성을 판별하고, 표준주택가격, 인근개별주택가격 및 전년도 개별주택가격과의 균형유지, 주택가격의 변동현황 등을 종합적으로 참작하여 적정한 가격을 제시하는 것을 말한다.(지침§2) 헌법재판소(헌재 2014. 5. 29. 2012헌바43 결정 참조)는 객관적 가치인 시가를 반영하도록 판시하면서 『적정가격』인 부동산 개별공시가격의 적격성을 구비하는 요건으로서 『전문가에 의한 3단계 가격검증 절차』를 둘 것을 요구하고 있다.

따라서 토지의 경우 객관적 가치인 시가를 조사평가한 후 엄격한 3단계 검증절차를 두어서 신중하고도 정치한 공시가격결정구조를 두고 있으나 공동주택가격의 경우 아예 검증절차를 부동산공시법에 두고 있지 아니하며 설령 조사산정기관 내부적으로 검증절차를 두고 있다고 하더라도 전문감정평업자에 의한 검증이 아닐 뿐만 아니라 『자가검증(self-검증)』은 검증을 하지 아니하거나 객관성을 담보하지 아니하는 것이다. 이는 헌법재판소에서 공시가격의 적격성을 구비하기 위한 요건으로서 엄격하고도 전문적인 검증절차를 두고 있지 아니한 것이기 때문에 공시가격의 적격성을 인정하는데 한계가 있는 것이다.

2편에 계속...